Het Duitse constitutionele hof en de parlementaire enquête: een bot zwaard

Sascha Hardt is universitair docent vergelijkend staatsrecht aan de Universiteit Maastricht en fellow van de Maastrichtse afdeling van het Montesquieu Instituut.

Naast zijn taak als (mede-)wetgever heeft het parlement in een democratische rechtsstaat ook de functie om de uitvoerende macht te controleren. En omdat effectieve controle steeds afhankelijk is van kennis en informatie, is het belangrijk dat het parlement over het nodige instrumentarium beschikt om zelfstandig – dus onafhankelijk van de uitvoerende macht – informatie te kunnen verzamelen. In Nederland hebben daarom beide Kamers het recht om een parlementair onderzoek uit te voeren – een “licht” instrument ter verzameling van informatie en niet door de wet geregeld – of een parlementaire enquête te houden.[1] De enquête is geregeld bij de Wet op de parlementaire enquête 2008. Deze wet kent de door de Kamer ingestelde commissie zeer ruime onderzoeksbevoegdheden toe: enquêtecommissies mogen onder andere getuigen oproepen en onder ede verhoren; een weigering om met een commissie mee te werken of het plegen van meineed zijn strafbaar.

Meerderheid versus minderheid

Het gebruik van de parlementaire enquête voor de Kamers en haar rol in het politiek proces wordt echter bepaald door de vraag wie precies een enquêtecommissie mag instellen. In Nederland is dat een recht van een parlementaire meerderheid. Het politieke monisme tussen kamer en regering brengt mee dat enquêtes in Nederland daarom meestal niet worden gebruikt om het gedrag van de zittende regering of van bestuursorganen onder haar verantwoordelijkheid te onderzoeken. In landen zoals Duitsland en Oostenrijk is dit anders, hier staat de parlementaire enquête bekend als “het scherpe zwaard van de oppositie” omdat het instellen van een enquêteonderzoek een minderheidsrecht is. Volgens de Duitse grondwet kan een enquêtecommissie (Untersuchungsausschuss) op verzoek van slechts een kwart van de leden van de Bundestag worden ingesteld (artikel 44 (1)). De samenstelling van de commissie volgt dan weliswaar de meerderheidsverhoudingen in het parlement, de oppositie heeft echter ook binnen de commissie belangrijke rechten, zoals de toelating van bewijzen of het oproepen van getuigen ook zonder toestemming van de meerderheid.

Alleen: het scherpe zwaard van de oppositie is bot geworden. In tijden van een grote coalitie uit CDU (310 zetels) en SPD (193 zetels) zijn er minder dan de vereiste 158 van 630 zetels in handen van de oppositie, die zich hierdoor beroofd ziet van een van haar belangrijkste instrumenten. De oppositiepartij Die Linke heeft daarom recent het Duitse constitutionele hof gevraagd om rechten van de parlementaire minderheid, zoals het instellen van een enquêtecommissie, ook dan aan te oppositie toe te kennen als deze in haar geheel kleiner is dan een vierde van de zetels van de Bundestag. Het Bundesverfassungsgericht heeft dit duidelijk afgewezen. Hoewel de Duitse grondwet een algemeen beginsel bevat over een effectieve oppositie, worden er geen specifieke rechten toegekend aan oppositiefracties. Verder zou een vermindering van het vereiste aantal stemmen om een enquêtecommissie in te stellen, het grondwetsartikel direct tegenspreken, oordeelde het hof.

'Ondenkbaar'

In 2009 was Dieter Wiefelspütz te gast op een symposium aan de Universiteit Maastricht. De voormalig SPD-politicus was jarenlang woordvoerder van zijn partij over binnenlandse zaken en tevens voorzitter van de commissie immuniteit en regelement van orde. Ik kan me zijn reactie nog goed herinneren toen hij hoorde dat in Nederland alleen de meerderheid een enquêteonderzoek mag verlangen: hij vond het een afschuwelijk idee. “Ondenkbaar” was zoiets in Duitsland, “unthinkable!” riep hij. Aan de grote coalitie uit SPD en CDU die er enkele jaren voor zorgde dat er momenteel Nederlandse toestanden heersen in de Bundestag deed Wiefelspütz, nu met pensioen, niet meer mee. 

[1]De Eerste Kamer heeft hier echter nog nooit gebruikt van gemaakt, formeel mag ook de Verenigde Vergadering een enquête houden.