A Game of Chicken? Mogelijke scenario’s voor het belastingplan

Simon Otjes, wetenschappelijk medewerker Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, wetenschapper Montesquieu Instituut

Het is de centrale vraag in Den Haag. Zal het belastingplan de Eerste Kamer overleven? Als sinds juni wordt er af-en-aan onderhandeld over het belastingplan. Het kabinet streefde eerst naar een grote belastinghervorming. Wat er overbleef is een belastingverlaging van 5 miljard euro. Waarbij eerdere bezuinigingsronden de coalitie een meerderheid vond met D66, ChristenUnie en SGP, stemden nu slechts de coalitiepartijen, het CDA en de afgesplitste Kamerleden Bontes, Van Klaveren, Houwers en Van Vliet vóór. Deze partijen hebben samen geen meerderheid in de Eerste Kamer: ze missen vijf zetels. Als de fracties in de Eerste Kamer net zo stemmen als hun geestverwanten in de Tweede Kamer dan krijgt het nieuwe belastingplan geen meerderheid.

Het lijkt op een game of chicken: twee auto’s die op elkaar afrijden op een smalle weg. Als geen van de twee bestuurders weg stuurt, dan zullen de twee auto’s op elkaar in rijden. Maar wie het eerste weg stuurt is een bangerik (chicken). Welke scenario’s zijn er? Hoe kan een ongeval voorkomen worden?

In totaal zijn er vijftien coalities denkbaar die de coalitie en het CDA aan de vijf benodigde zetels kunnen helpen: de PVV, SP en D66 zijn alleen genoeg. Een combinatie van GroenLinks met één van de vijf kleinere oppositiepartijen. Een combinatie van de ChristenUnie met één van de drie fracties met twee zetels. En dan zijn er vervolgens nog vier combinaties bestaande uit drie van de vier kleine oppositiefracties mogelijk.

Maar wie zal toegeven? De Eerste Kamer of het kabinet?

Eerste Kamerfracties wijken af

Dit is niet de eerste keer dat het kabinet een voorstel naar de Eerste Kamer stuurde zonder zich er van te vergewissen dat er een meerderheid in dat huis zou zijn. De eerste keer dat het kabinet dit deed was het voorstel om de kinderbijslag niet te indexeren. Dit voorstel werd op 2 april gesteund door VVD, D66 en PvdA in de Tweede Kamer: niet genoeg voor een meerderheid in de Eerste Kamer. Na een open debat in de Eerste Kamer, stemden PvdA, D66 en VVD voor maar ook het CDA. 

Naast de coalitiepartijen kan het kabinet het vaakst rekenen op de steun van D66. De sociaalliberale Eerste Kamerfractie steunde 96% van de voorstellen van het kabinet. Daarop volgen de ChristenUnie met 95%, SGP (94%) en het CDA (94%). 50Plus, OSF en GL zitten net boven de 90%. Lager scoren de PvdD, SP en de PVV.

Belastingplannen zijn relatief controversieel in de Eerste Kamer: gemiddeld stemt sinds 1999 96% van de Senaatsfracties voor wetsvoorstellen, samen goed voor 72 zetels. Bij belastingplannen is dit slechts 85% (65 zetels). D66, SGP en ChristenUnie hebben echter sinds 1999 nooit tegen een belastingplan gestemd in de Eerste Kamer. De PvdA steunde 95% van de belastingplannen. Het CDA en de VVD steunden 90% van de belastingplannen. Dat geldt ook voor de Onafhankelijke Senaatsfractie, vertegenwoordiger van lokale partijen, maar het waren juist de laatste twee belastingplannen die niet door deze onafhankelijke Senator gesteund werden. 50Plus en GroenLinks steunden twee derde van de belastingplannen. De SP de helft en de PVV een derde, de PvdD zat daar net tussen in.

De ‘wet’ van Noten zegt dat Eerste Kamerleden van een bepaalde partij net zo zullen stemmen als Tweede Kamerleden van die partij. Dit is echter helemaal geen vast gegeven. In 13% van de stemmingen in de Eerste Kamer wijkt een van de fracties af van hun collega’s aan de ander zijde van het Binnenhof. De Eerste Kamerfracties van PvdD, 50Plus en SP stemmen het vaakst voor wetten waar hun Tweede Kamerfractie tegen heeft gestemd.

Zo gezien lijken D66, ChristenUnie, SGP en misschien OSF [1] de meest waarschijnlijke partijen om voor te stemmen. De eerste drie hebben zich vaak coöperatief tegenover het kabinet getoond en sinds 1999 alle belastingplannen gesteund. Maar het zijn juist deze partijen die al het duidelijkst hebben laten merken geen steun te willen geven aan het plan.

Het kabinet haalt bakzeil

Als geen van de partijen zelf bijdraait, kan het kabinet gedwongen worden een wijzigingsvoorstel in te dienen. Dit gebeurde eerder met de voorstellen van staatssecretarissen Klijnsma en Weekers om de aftrekbaarheid van pensioenpremies te verlagen. Alleen de PvdA en de VVD stemden in juni 2013 voor dit voorstel in de Tweede Kamer. In oktober 2013 concludeerden de staatssecretarissen dat er geen meerderheid voor het voorstel was in de Eerste Kamer. Om een meerderheid in de Eerste Kamer te krijgen onderhandelde het kabinet met ChristenUnie, SGP en D66. In december 2013 kwamen de staatssecretarissen tot een compromis met de C3 (de 'constructieve oppositiefracties' D66, ChristenUnie en SGP). Er werd in januari een novelle ingediend die dit compromis omzette in een wetstekst. Dit werd in mei 2014 aangenomen in de Eerste Kamer.

Het kan nog steeds zijn dat de Eerste Kamer alleen door een wijziging van de wetstekst verleid kan worden om de belastingwet te steunen. Het probleem is echter dat deze procedure enige tijd nodig heeft. Tussen het eerste debat over de pensioenvoorstellen van Klijnsma en Weekers en het aannemen van de wet en novelle zaten tweehonderd dagen. Dit betreft nu echter een belastingplan dat volgend jaar ingaat.

Het belastingplan wordt afgewezen

En zo komt een botsing steeds dichterbij: als de oppositiepartijen niet bijdraaien en het kabinet geen novelle indient, zal het belastingplan worden afgewezen. Dit is niet het eerste voorstel van het kabinet dat wordt afgewezen door de Eerste Kamer. Eerder sneuvelden al de invoering van elektronische detentie en de zorgplannen van minister Schippers. Dit was toen en nu ook geen catastrofe. In dit geval blijven de bestaande belastingwetten gelden. Dat betekent met name dat de belastingverlagingen die het kabinet nastreefde niet worden ingevoerd.

Niet voor alle groepen is dat even nadelig. De belastingverlaging komt volgens doorrekeningen met name terecht bij werkenden met een modaal inkomen. De oppositiepartijen zullen verantwoordelijk gehouden worden voor het uitblijven van belastingverlagingen. Dat is voor sommige partijen erger dan voor anderen. De ChristenUnie en de SGP worden met name gesteund door kostwinnersgezinnen met kinderen. Die zouden er twee tot drie procent op vooruit gaan. De prototype D66’er is een DINKy (Double Income, No Kids). Die zouden er ook twee tot drie procent op vooruit gaan. De SP neemt het traditioneel juist op voor de sociale minima die er nauwelijks op vooruitgaan in deze voorstellen, terwijl de Henk (modaal) en Ingrid (half modaal) van de PVV het meeste voordeel hebben van de voorstellen (plus vier procent). De gepensioneerde achterban van 50Plus gaat er slechts één procent op vooruit.  GroenLinks en de PvdD hebben juist gepleit voor belastingvergroening, die nauwelijks in deze plannen is verwerkt.

Dat juist de achterbannen van de ChristenUnie, SGP en D66 het sterkst erop vooruitgaan met deze voorstellen, zou een reden kunnen zijn voor deze partijen om hun tegenstand in de Eerste Kamer te matigen.

[1] De OSF is ook tamelijk coöperatief en is niet ‘gebonden’ aan een standpunt van de Eerste Kamerfractie. Bovendien was het onder de door 50Plus geselecteerde Kees de Lange dat de OSF tegen belastingplannen stemden, niet onder Henk ten Hoeve de vertegenwoordiger van de Friese Nationale Partij die op dit moment en tussen 2003 en 2011 in de Senaat zat. Maar de OSF is alleen niet voldoende

Schematische weergave van onderhandelaars belastingplan