Afsplitsingen en kleine fracties

Aalt Willem Heringa, hoogleraar Vergelijkend Staats- en Bestuursrecht Universiteit Maastricht, directeur Montesquieu Instituut Maastricht

Plasterk wil het voorkomen of moeilijk maken van afsplitsingen van fracties in de Tweede Kamer niet verder grondwettelijk regelen of voorkomen. Hij schreef recentelijk aan de Tweede Kamer (34183, nr 35) het volgende: 

“Aan een grondwettelijk verbod op fractieafsplitsing kleven echter in mijn ogen meer nadelen dan voordelen. Een dergelijk verbod zou ons partijensysteem nog dominanter maken dan het nu is. Dit was in 2001 voor mijn ambtsvoorganger aanleiding om een verbod op fractieafsplitsingen af te wijzen. Ook het huidige kabinet is niet voornemens om de mogelijkheid van fractieafsplitsingen te heroverwegen of wijzigingen aan te brengen in de wijze waarop dit thans in de (Grond)wet is geregeld.” 

Daar is wel wat voor te zeggen, omdat dat knap ingewikkeld zal zijn met een verwaarloosbare kans op succes. De drempel van 2/3 meerderheid voor een grondwetsherziening zal niet eenvoudig te halen zijn. Met deze brief beoogt hij bij te dragen aan een discussie over de vraag of en hoe om te gaan met fractieafsplitisingen, waarover eerder al een verkennende notie van het Presidium verscheen (34183, nr. 5). Het wachten wordt nu dus op voorstellen over de vraag of en hoe de rechten van afsplitsingen te beperken. Hoe zit dat nu elders?

Duitsland

In Duitsland mag een afsplitsing pas een echte fractie vormen met alle rechten en verplichtingen als de nieuwe fractie 5% van de zetels in het Duitse parlement heeft (in de huidige Bundestag (BT) zou dat zo’n 32 zetels zijn)! Die eis van 5% spoort met de kiesdrempel die er in Duitsland is voor BT verkiezingen en die inderdaad niet geheel toevallig 5% is. Die kiesdrempel verklaart dan ook dat er effectief een vierpartijen parlement is (CDU/CSU 310 zetels, SPD 193 zetels, Alliance 90/Groenen 63 zetels, Die Linke 64 zetels). Het hoeft uiteraard niet, zo’n parallellie. 

In Nederland zou bijvoorbeeld voor fractievorming na een afsplitsing ook een drempel kunnen worden ingevoerd van bijvoorbeeld 5 zetels, maar dan rijst wel de vraag of dat gelijke behandeling is, om sommige partijen met één zetel wel als fractie met alle rechten van dien te beschouwen en andere niet. Vandaar de vrees van kleine partijen om afsplitsingen het leven zuur te maken: zoiets zou dan ook kunnen leiden tot beleid dat kleine partijen benadeelt, hetgeen op gespannen voet kan staan met ons ver doorgevoerde stelsel van evenredige vertegenwoordiging, met een zeer lage kiesdrempel, die immers gelijk is aan de kiesdeler.

Frankrijk

In Frankrijk geldt in de Nationale Assemblée de eis dat een fractie uit 15 leden bestaat (van de in totaal 577). Dat is iets meer dan 2%. In de huidige Assemblée zitten vier  kleinere fracties (15, 18, 18, 30 leden respectievelijk) en twee grote van 275 en 192, alsmede 10 leden die ongebonden zijn. Een fractie is vertegenwoordigd in de Conferentie van presidenten; is naar rato vertegenwoordigd in commissies en deelt in de verdeling van spreektijd. De huidige samenstelling van twee grote fracties en een aantal kleinere is overigens ook de uitkomst van het kiesstelsel; maar verder is er anders dan in Duitsland geen parallellie tussen de minimum omvang van een fractie en een kiesdrempel. 

Indien Nederland zich zou willen spiegelen aan het Franse voorbeeld dan ligt een minimumeis van een fractie van zo’n 4 leden evenredig gezien voor de hand. Maar, gezien onze nadruk, anders dan in Frankrijk op evenredigheid, is begrijpelijk dat een minimum fractie eis van 4 zetels al bij veel huidige fracties slecht zou vallen.

Het Verenigd Koninkrijk

In het Verenigd Koninkrijk bestaan weinig formele regels over fracties en fractievorming. Ondanks wat veel gezegd wordt, is er sprake van een veel partijen parlement met 10 partijen in de omvang van 1-8 zetels; dan de SNP met 55 zetels, en overigens de twee grote partijen Labour (231) en Conservatives (330). En dat in een House of Commons van 650 zetels. De Conservatieven zijn in de meerderheid, en de overige partijen vormen de oppositie, zij het dat de echte oppositie (Her Majesty’s most loyal opposition) bestaat uit de Labour Partij. De kleintjes zijn nauwelijks vertegenwoordigd in commissies en krijgen weinig spreektijd. Het systeem is niet voor niets een meerderheidssysteem.

Europa

Het Europese Parlement stelt, ondanks haar nadruk op evenredigheid van verkiezingen, minimumeisen aan fracties, eveneens met corresponderende rechten en verplichtingen. Er zijn momenteel zeven politieke groeperingen en teneinde zo’n groepering te mogen formeren dient er sprake te zijn van minimaal 25 leden (iets minder dan 5%) afkomstig van minimaal zeven lidstaten. Erkenning als groep is belangrijk vanwege financiële subsidies en zetels in commissies.

Inderdaad bestaan er dus mogelijkheden voor regelingen om een minimale omvang van een fractie vast te stellen. In veel parlementen gelden die eisen echter zowel voor een partij na verkiezingen als bij afsplitsingen. Die gelijke behandeling ligt ook wel voor de hand. Het ontnemen van parlementaire rechten aan heel erg kleine fracties/partijen past evenmin erg goed in ons zeer evenredige kiesstelsel.