Ministeriële verantwoordelijkheid, zwaard of schild?

Guido Enthoven is oprichter van het Instituut Maatschappelijke Innovatie en promoveerde in 2011 op de informatierelatie tussen regering en parlement met het proefschrift ‘Hoe vertellen we het de Kamer?’, aan de Universiteit Leiden.

In welke mate is Staatssecretaris Mansveld verantwoordelijk voor het handelen van ProRail? Welke informatie dient aan de Kamer ter beschikking te worden gesteld en wanneer is iets een rapport ‘bestemd voor intern gebruik’? Mogen Kamerleden ambtenaren vragen om technische achtergrondinformatie te leveren? Het zijn allemaal vragen die te maken hebben met de interpretatie van de ministeriële verantwoordelijkheid. Er bestaat geen externe beoordelaar die de ministeriële verantwoordelijkheid vaststelt; dit begrip kristalliseert zich uit in het voortdurend gesprek tussen regering en parlement. In deze zin is de interpretatie van de ministeriële verantwoordelijkheid bij uitstek levend staatsrecht.

Artikel 42, lid 2 van de Grondwet luidt: ‘De Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk.’ Op het eerste gezicht lijkt het artikel een bevestiging te zijn van de absolute macht van de Koning, maar de facto is het artikel erop gericht de macht van de Koning juist in te dammen. Het artikel bepaalt dat ministers verantwoordelijk zijn en het gremium waaraan zij verantwoording behoren af te leggen is het parlement. De ministeriële verantwoordelijkheid was er oorspronkelijk dus op gericht om de positie van de Tweede Kamer als controleur van de regering te versterken.

Verantwoordelijk voor ambtelijk handelen

De ministeriële verantwoordelijkheid heeft niet alleen betrekking op het handelen van de minister zelf. Het is met name ook het handelen van ambtenaren dat via het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid aan de minister wordt toegeschreven. De minister is formeel verantwoordelijk voor alle zaken die onder zijn bewind en dat van zijn voorgangers op het departement plaatsvinden en de Kamer kan hem - en hem alleen - daarop aanspreken. Op zijn beurt kan de minister zijn ambtenaren op hun loyaliteit aanspreken en in voorkomende gevallen ook disciplinaire maatregelen nemen. ‘Omdat de politieke gezagsdragers de beroepsrisico’s lopen, moeten zij over de bevoegdheden beschikken om het functioneren van de relevante delen van het staatsapparaat daadwerkelijk te beïnvloeden. Dit vindt zijn vertaling in het begrippenpaar ‘politiek primaat – ambtelijke loyaliteit.’ (’t Hart, 2002:29) De ministeriële verantwoordelijkheid wordt dan ook wel gezien als ‘de zweepslag van de ambtelijke dienst’ (Van den Berg).

Was het oorspronkelijk de koning die buiten het domein van de parlementaire controle werd gehouden, tegenwoordig is het vooral het functioneren van ambtelijke diensten welke zich onder de noemer van de ministeriële verantwoordelijkheid de facto aan parlementaire controle kan onttrekken. Een Haags grapje luidt ‘De ambtenaren zijn onschendbaar, de minister is verantwoordelijk’. Op zichzelf genomen is het niet onlogisch dat de bureaucratie in zekere mate afgeschermd wordt van de schijnwerpers van het parlement en in het verlengde daarvan de pers. Bij een proces van beleidsvoorbereiding worden bijna per definitie rijpe en groene ideeën gelanceerd en het zou weinig productief zijn indien een minister zich in de Kamer zou moeten verantwoorden voor iedere proefballon die binnen een departement opgelaten wordt. Vanuit deze achtergrond kan verklaard worden waarom de informatievoorziening vanuit een departement aan de Kamer zoveel mogelijk via één kanaal stroomt, zijnde de minister.

Positie Kamer verzwakt

Toch dringt de vraag zich op in hoeverre deze staatsrechtelijk geaccepteerde fictie in het huidig tijdsgewricht nog wenselijk is. Er zijn auteurs die stellen dat het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid in de praktijk ertoe heeft geleid dat de positie van de Kamer is verzwakt, in plaats dan dat zij wordt versterkt.

‘Ministerial responsibility has increasingly been shown to be a shield for the executive rather than a weapon with which parliament can demand a true and full account’.

(Flinders en McConnell, 1999:23). Deze onbedoelde werking van de ministeriële verantwoordelijkheid in de bestuurlijke praktijk wordt door Ankersmit nog pregnanter verwoord:

“De ministeriële verantwoordelijkheid lijkt het legislatief greep op de regering te geven en daarom het belangrijkste machtsmiddel van het legislatief tegen de regering. De paradox is evenwel dat het zwaard van de ministeriële verantwoordelijkheid zich niet richt tegen de regering, maar tegen de drager ervan, het Parlement. Dat zwaard van het Parlement transformeert zich in de praktijk tot een schild van de regering. Want doordat de regering dat zwaard zozeer vreest, zal zij de drager ervan zoveel mogelijk op afstand willen houden en alles in het werk stellen om te voorkomen dat het legislatief een kijkje wordt gegund in de keuken van de regering.”[i]

Was het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid oorspronkelijk vooral bedoeld om de positie van de ministers ten opzichte van de koning te versterken en in het verlengde daarvan de positie van de Kamer ten opzichte van de minister, heden ten dage leidt het vooral tot versterking van de positie van de executief (minister en ambtenaren) ten opzichte van de Kamer. De kennis en inzichten van ambtenaren die worden ingezet bij de beleidsvoorbereiding, worden zorgvuldig afgeschermd van de volksvertegenwoordiging vanuit de redenering dat de minister alleen verantwoordelijkheid kan nemen voor het door hem geaccordeerde eindresultaat. Kamerleden mogen geen contacten hebben met ambtenaren, want deze ambtenaren zouden in een gesprek inzicht kunnen geven in de varianten en afwegingen die ten grondslag hebben gelegen aan een bepaald beleidsvoorstel of maatregel. Transparantie in de overwegingen, alternatieven en gehanteerde argumentaties die de achtergrond vormen van een voorgenomen politieke keuze van een bewindspersoon, maken deze eerder vatbaar voor tegenspraak en daarmee kwetsbaarder.

Tenslotte

De invulling van het staatsrechtelijk leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid heeft grote invloed op de praktijk van de informatievoorziening aan de Kamer. Willke stelt: “(…) dass es innovative und regredierende, risiko-bereite und risiko-scheue, verknöcherte und responsive Organisationen gibt und dass die Differenz in hohem Masse durch die Art der systemisch organisiertes Informations- und Wissensverarbeitung bestimmt wird’.[ii] Sommige systemen stimuleren interactie en kennisdeling, andere systemen leiden tot afscherming en isolatie. Sommige systemen zijn gericht op innovatie, terwijl andere systemen risicomijdend zijn en zich vooral richten op het behoud van het bestaande. De wijze waarop de uitwisseling van kennis en informatie is georganiseerd, is in deze in hoge mate systeembepalend. Het is dan ook de vraag in hoeverre de huidige invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid nog past in deze tijd. In beginsel is ook een meer ontspannen opvatting van het leerstuk van ministeriële verantwoordelijkheid denkbaar, waarbij de inzichten en preferenties van ambtenaren door Kamerleden voor kennisgeving worden aangenomen, maar waarbij ze de minister kunnen aanspreken op de door de minister geformuleerde beleidsopvattingen en voornemens.

Dit artikel is deels gebaseerd op het proefschrift ‘Hoe vertellen we het de Kamer? Een empirisch onderzoek naar de informatierelatie tussen regering en parlement. (2011)’

[i] F. Ankersmit in ’Wat er mis is met de ministeriële verantwoordelijkheid’, Rechtsfilosofie en Rechtstheorie, 2, p.1-15

[ii] H. Willke, Die Ironie des Staates, Frankfurt am Main 1996:131