De grenzen van een referendum

Sascha Hardt, onderzoeker Montesquieu Instituut Maastricht

In Zwitserland werden referenda gehouden over een verbod op minaretten en over de immigratie van buitenlandse  arbeiders. Aan de hand van deze voorbeelden stelt Sascha Hardt dat niet alle onderwerpen geschikt zijn voor een referendum, zeker niet als het gaat om verplichtingen die een land in een verdrag heeft vatgelegd.

De meningen over de instrumenten van directe democratie en in het bijzonder referenda, lopen sterk uiteen: voorstanders beargumenteren dat referenda de beste – en wellicht de enige – manier zijn om in tijden van multi-layer governance­ en vermeend ondoorgrondelijke besluitvormingsprocessen op nationaal en Europees niveau, een groeiend democratietekort tegen te gaan. Tegenstanders beweren dat referenda een gevaarlijke politieke wildcard zijn, omdat zij in combinatie met de bestuursvorm van de representatieve democratie tot paradoxale resultaten kunnen leiden, de politieke orde kunnen verstoren en makkelijk vatbaar zijn voor misbruik en demagogie.

Referenda bieden stemgerechtigden de mogelijkheid als stoorzender op te treden voor de representatieve democratie, want met een referendum zijn de geraadpleegden in staat het heersende bestuurlijke- en politieke systeem, bestaande uit de politieke elite, actief te dwarsbomen. Het mogelijk maken van een referendum toont aan de ene kant aan dat het politieke systeem dusdanig ontwikkeld is dat het de ´toets´ van een referendum aandurft. Aan de andere kant is de roep naar meer directe democratie een vast bestanddeel van het repertoire van populisten en demagogen die een simpele oplossing voor complexe problemen willen verkopen. Bovendien zijn niet alle (politieke) vragen even geschikt voor een referendum. Dit vereist immers een heldere ja-nee-vraag met voldoende informatie voor de burger om te beantwoorden.

Zwitserland

In een  – via een burgerinitiatief afgedwongen – referendum in 2009 stemde een  overtuigende meerderheid van 57 procent van de Zwitserse kiezers vóór de opname van een verbod op de bouw van minaretten in de Zwitserse grondwet. Europa reageerde geschokt, ook omdat een dergelijk verbod waarschijnlijk niet verenigbaar is met de vrijheid van godsdienst en het verbod op discriminatie zoals vastgelegd in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)¹. Mensenrechten worden ook gezien als minderheidsrechten die in verdragen zijn vastgelegd, juist met het doel om schendingen onmogelijk te maken als een meerderheid zich voor een dergelijke schending zou uitspreken.

Ook toen de Zwitserse bevolking in februari 2014 haar regering via een referendum verzocht om de immigratie van buitenlandse werknemers te beperken zorgde dit voor spanningen omdat deze beperking een schending dan wel het opzeggen van bestaande verdragen met de EU met zich mee zou brengen die voor Zwitserland van groot belang zijn.

Voorwaarden

Terwijl de Zwitserse grondwet het volk van oudsher de mogelijkheid biedt om het houden van een referendum af te dwingen en referenda daarom tot de dagelijkse constitutionele praktijk behoren, wordt het instrument elders maar incidenteel gebruikt, en meestal niet op initiatief van burgers maar van de regering zelf. Dat gebeurt dan bijvoorbeeld om sterkere legitimatie te verkrijgen voor omstreden projecten of om een eind te maken aan lang smeulende conflicten – denk bijvoorbeeld aan de referenda in Nederland en Frankrijk over de Europese Grondwet in 2005, of het referendum van 2014 over de onafhankelijkheid van Schotland.

In principe is hier niets op tegen, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan: referenda, die de internationaal gewaarborgde mensenrechten ter discussie stellen zouden niet mogen worden toegelaten. Ook moet het om een zeer concreet en niet voor interpretatie en disinformatie vatbaar onderwerp gaan. Wanneer de burger niet goed kan inschatten wat een 'ja' – dan wel 'nee' – voor een gevolgen heeft is het gevaar groot dat  neven-overwegingen van invloed zijn op de uitslag, zoals de populariteit van de huidige regering, in plaats van het onderwerp zelf. Zo was het voor de Schotse bevolking niet moeilijk om te begrijpen wat onafhankelijkheid zou betekenen – ook al wist en weet niemand wat op lange termijn de economische en sociale consequenties zouden zijn geweest – terwijl de invoering van een Europese grondwet ondanks alle uitleg en campagnes een veel te abstract onderwerp bleef.

Daarom: vraag het volk, maar stel heldere vragen!