De agenda-setting van de Europese Raad

Het halfjaarlijks wisselend Europees voorzitterschap biedt geen extra mogelijkheden voor een lidstaat om de eigen prioriteiten hoger op de agenda te krijgen. Ook laat de Europese Raad zich op de beleidsterreinen criminaliteit, economie en milieu beïnvloeden door de publieke opinie maar op andere terreinen niet. Dat blijkt uit onderzoek van Petya Alexandrova, verbonden aan het Montesquieu Instituut. Zij promoveerde op 18 september 2014 op een proefschrift over de manier waarop de agenda van de Europese Raad - een voor de buitenwereld vaak gesloten instelling - tot stand komt. 

De agenda van de Europese Raad is in de loop der tijd steeds diverser geworden. Daarnaast kent de hoeveelheid aandacht voor bepaalde onderwerpen geen stabiel verloop. Opmerkelijk is bijvoorbeeld dat onderwerpen die op de ene top hoog op de agenda staan op een volgende top volledig genegeerd kunnen worden. Alexandrova heeft onderzoek gedaan naar drie mogelijke factoren die de vorming van de agenda beïnvloeden, namelijk de rol van het voorzitterschap, externe belanghebbenden en focusing events.

Het voorzitterschap 

Het voorzitterschap van de Europese Raad wordt door lidstaten vaak opgevat als bij uitstek de mogelijkheid om de eigen prioriteiten hoog op de agenda van de Europese Raad te krijgen. Het onderzoek toont echter aan dat deze invloed zeer overschat wordt. 'Lidstaten hebben wel degelijk invloed op de vorming van de agenda, maar uit het onderzoek komt naar voren dat het voorzitterschap niet leidt tot het een vergroting van die invloed', aldus Alexandrova.

Publieke opinie

Een andere factor die Alexandrova onderzocht is de hoeveelheid aandacht die de Europese burgers aan een bepaald onderwerp geven. 'Vanwege de zichtbaarheid en de vrijheid in de keuze van onderwerpen lijkt de Europese Raad bij uitstek hét orgaan dat in staat zou moeten zijn om direct te reageren op de zorgen van de burger’, zegt de pas gepromoveerde. 'Maar deze responsiviteit verschilt sterk per beleidsterrein', zo gaat zij voort. 'Bij beleidsterreinen als misdaad, economie, milieu en immigratie lijkt de inhoud van de agenda goed voorspeld te kunnen worden aan de hand van wat de burgers op dat moment bezighoudt, terwijl er bij beleidsterreinen als onderwijs, werkgelegenheid en gezondheid geen relatie tussen beiden gevonden is.' Volgens Alexandrova zou de oorzaak van deze discrepantie deels kunnen liggen in de mate waarin de EU bevoegdheden heeft op een bepaald terrein. Wanneer de EU ruime bevoegdheden heeft, is de verwachting dat de responsiviteit hoger is.

Focusing events

Daarnaast heeft Alexandrova onderzoek gedaan naar de vraag hoe zogenaamde focusing events, zoals rampen en crises, de agenda van de Europese Raad beïnvloeden. Alexandrova: 'focusing events hebben een hogere kans om op de agenda te komen als zij door menselijk handelen zijn veroorzaakt, plaatsvinden in een EU-buurland of een aangrenzende regio en wellicht is ook het aantal slachtoffers van invloed. De factoren die vervolgens de mate van aandacht versterken zijn weer geografische nabijheid maar ook intensieve economische contacten tussen de EU en het land waarin het focusing event heeft plaatsgevonden. De resultaten tonen aan dat tien procent van de raadsconclusies kan worden geassocieerd met een focusing event’.

Alexandrova besluit: 'de vorming van de agenda van de Europese Raad is vaak zeer complex. Maar met mijn onderzoek heb ik meer inzicht willen geven in de factoren die een rol spelen bij de vorming van de agenda en welke factoren ertoe bijdragen dat bepaalde onderwerpen meer aandacht krijgen dan anderen.'