Waarom blijven belastinghervormingen uit?

Simon Otjes, Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, Rijksuniversiteit Groningen

In de afgelopen twee jaar heeft dit kabinet een indrukwekkende hervormingsagenda doorgevoerd: op de langdurige zorg, de sociale zekerheid en de studiefinanciering heeft dit kabinet een meerderheid gekegen voor ingrijpende voorstellen.

Nu dit is afgerond, ontstaat er een discussie over het hervormen van de belastingen. Het kabinet lijkt zijn vingers hier niet aan te willen branden en gaat heel langzaam te werk. Volgens D66 zouden de politieke tegenstellingen tussen de PvdA en VVD de hervorming bemoeilijken. De Trouw heeft dit frame inmiddels overgenomen. Staan de PvdA en de VVD op het gebied van belastingen inderdaad verder uit elkaar dan op het gebied van uitgaven?

Om een beeld te krijgen van de verschillen in inhoudelijke agenda's van politieke partijen kijken we naar de doorrekening van het partijprogramma door het Centraal Planbureau uit 2012. Partijen spreken zich hierin uit over hoeveel geld ze willen besteden of besparen aan 69 belastingmaatregelen, zoals de successiebelasting, en 143 uitgavenposten, zoals reïntegratie. We kunnen op basis van de verschillen in gewenste belasting- en uitgavenpatronen tussen partijen een belastingruimte construeren en een uitgavenruimte. We gebruiken hiervoor multidimensionale schaling, een methode die afstanden omzet in een ruimtelijk model. De afstanden zijn het verschil in euro's dat een partij wil besparen of uitgeven aan een bepaalde post.[1]

Hieronder vindt u zowel een ruimte berekend op basis van de verschillen tussen partijen in belastingmaatregelen als een ruimte op basis van alle niet-belastingmaatregelen. Om de afstanden met een minimum aan vertekening weer te geven heb ik gekozen voor een twee-dimensionale weergave.

Beide ruimten hebben een vergelijkbare structuur. De horizontale dimensie verdeelt linkse partijen (SP, GroenLinks, PvdA) van rechtse partijen (VVD, PVV en CDA). De verticale dimensie raakt een tegenstelling tussen hervormingsgezinde partijen (zoals GroenLinks en D66) en in economische zin meer behoudende partijen (zoals SP en PVV). Aan de uitgavenkant gaat dit bijvoorbeeld om het verhogen van de AOW-leeftijd waar GL en D66 erg voor waren en de PVV en de SP de voornaamste tegenstanders. Maar deze tegenstelling speelt ook aan de belastingkant, bijvoorbeeld bij de verhoging van het BTW-tarief. Dit werd voorgesteld door de partijen van de begrotingscoalitie (CDA, VVD, D66, GL en CU) en gesteund door de SGP, terwijl SP, PvdA en PVV hiertegen waren.

De figuren zijn vrij stabiel, met de SP (linksboven), PVV (rechtsboven), GroenLinks (linksonder), D66 (middenonder) en de CDA en VVD (rechtsmidden) als ankerpunten.

Opvallend bewegelijk is de PvdA: deze partij heeft zeer behoudende positie op de verticale hervormingsdimensie in de belastingruimte maar een middenpositie op de horizontale links-rechts-dimensie in deze ruimte. In de uitgavenruimte neemt zij een tegenovergestelde positie in: een gematigde positie op de verticale hervormingsdimensie, maar een linkse positie op de horizontale links-rechts-dimensie.

De afstand tussen de PvdA en de VVD in de uitgavenruimte is anderhalf keer zo groot als de afstand tussen de PvdA en de VVD in de belastingruimte. Het overgrote deel van de afstand tussen de PvdA en de VVD in de belastingruimte wordt gecreëerd door één maatregel: de BTW-verhoging. Dat is gedeeltelijk al een gepasseerd station: over deze maatregel hebben de VVD en de PvdA al overeenstemming bereikt in de formatie. Als we de BTW-verhoging buiten beschouwingen zouden laten, is de afstand tussen de PvdA en de VVD in de belastingruimte nog maar de helft van de afstand in de uitgavenruimte. Tegelijkertijd speelt de vraag of de indirecte belastingen verhoogd moeten worden nu weer, en heeft de PvdA in de verkiezingscampagne een heldere positie tegen hogere indirecte belastingen genomen.

Waar het andere belastingen betreft, toonde de PvdA zich bij de verkiezingen van 2012, in vergelijking met andere partijen, bijzonder voorzichtig. De SP, de ChristenUnie, D66 en GroenLinks deden bijvoorbeeld meer aan belastingvergroening. De SP en GroenLinks maakt de belastingen op vermogen hoger dan de PvdA dat deed. Bijna alle partijen verlaagden de belasting op arbeid sterker dan de PvdA. Dat verklaart waarom de PvdA zo'n gematigde positie op de horizontale dimensie van de belastingruimte heeft: de partij heeft niet de ambitie om de belastingen op de schop te nemen.

Kortom, de behoedzame houding van het kabinet lijkt niet zo zeer het gevolg te zijn van onoverbrugbare tegenstellingen tussen de coalitiepartners. Op het gebied van de belastingen is de afstand tussen de PvdA en de VVD kleiner dan op het gebied van uitgaven.

Wat verklaart dan de behoedzame houding van het kabinet? Mogelijkerwijs is de verklaring niet te vinden in de standpunten van de PvdA, maar haar positie in de peilingen. De PvdA staat er veel slechter voor dan de VVD: de PvdA wil de periode nu uitzitten en niets meer doen wat haar kiezers boos kan maken.

Maar een betere verklaring voor de afwezigheid van radicale plannen op het gebied van belastingen is dat de PvdA op dit vlak zulke plannen gewoon niet heeft. Daarmee is de PvdA misschien wel gewoon de winnaar van het debat in het kabinet over belastingen: haar behoedzame positie is overgenomen.

[1] Deze benadering is geïnspireerd door een blogpost van Tom Louwerse.

Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 29 september 2014