Akkoorden en de Eerste Kamer

Bert van den Braak, wetenschappelijk medewerker Montesquieu Instituut.

Om 'zeker' te zijn van een meerderheid in de Eerste Kamer maakt het kabinet afspraken met 'bevriende' oppositiepartijen in de Tweede Kamer? Is dat niet raar, zo kun je je afvragen.

Bij de vorming van een kabinet wordt als regel gezocht naar een zodanige (politieke) samenstelling dat in beide Kamers goede kans is op een meerderheid. Fractievoorzitters uit de Tweede Kamer onderhandelen over het programma en de concept-tekst wordt als resultaat aan de fracties voorgelegd. Soms hebben die nog wensen, waarover verder onderhandeld kan worden, maar soms moet een eindoordeel worden gegeven: het is dan slikken of stikken. Als fracties instemmen dan zijn zij daaraan gebonden.

1. Eerste Kamerfracties

Dat gesloten akkoord bevat als regel allerlei maatregelen die uiteindelijk bij de Eerste Kamer terecht komen. Hoewel Eerste Kamerfracties formeel niet aan het akkoord zijn gebonden, is de verwachting wel dat de regeringsgezinde fracties in de Senaat niet dwars gaan liggen. Dat betekent niet dat die fracties zonder meer instemmen. Soms leidt verzet van één van de regeringsfracties nog tot concessies van het kabinet. In zeer uitzonderlijke gevallen, oefent het kabinet (of de eigen partijleiding) druk uit. Regeringsgezinde Eerste Kamerfracties wijken daar vrijwel altijd voor, uitgaande van het principe: dat is bij de formatie nu eenmaal zo afgesproken.

Nu een kabinet is gevormd dat niet zeker is van een meerderheid in de Eerste Kamer is het begrijpelijk dat per onderwerp die meerderheid moet worden zekergesteld. Op deelgebieden vinden daarom onderhandelingen plaats tussen kabinet, regeringsfracties en enkele oppositiefracties (fracties uit de Tweede Kamer). Net als bij gewone onderhandelingen over een regeerakkoord of bij tussentijdse onderhandelingen over aanpassing daarvan, worden de Eerste Kamerfracties van de partijen die hebben onderhandeld geacht niet dwars te gaan liggen.

2. Formele binding

Maar net als bij een regeerakkoord is er geen formele binding (al zijn fractievoorzitters uit de Senaat meestal wel zijdelings bij het onderhandelingsproces betrokken). Fracties in de Eerste Kamer kunnen ook best 'lastig' zijn en nieuwe concessies proberen af te dwingen. Dat bleek bijvoorbeeld eind vorig jaar bij het debat over de wetsvoorstellen die voortvloeiden uit het woonakkoord.

Daarbij lag overigens regeringsfractie PvdA dwars en was enige politieke druk (en een enkele concessie) nodig om te zorgen dat werd voor gestemd. Als een van de 'bevriende' oppositiefracties in de Senaat had gedreigd dwars te gaan liggen, dan zou ongetwijfeld door politieke leiding van de betreffende partij druk zijn uitgeoefend. Ook die leiding is immers gebonden aan dat (deel)akkoord.

Het proces met deelakkoorden is dus wel ingewikkelder en de kans op 'ongelukken' is iets groter, maar per saldo verschilt dit alles niet zo veel van de situatie waarin bij een formatie afspraken zijn gemaakt. Ook dan is de speelruimte van de Eerste Kamer, ondanks het ontbreken van formele binding, gering.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 43, d.d. 30 juni 2014.