EU quo vadis, of: waarheen gaan wij, burgers en staten?

Aalt Willem Heringa, hoogleraar vergelijkend constitutioneel en administratief recht Maastricht University.

Wat betekent het EU-project? Waarvoor kiezen we het Europees Parlement? Gaan we op weg naar de EU als federaal project? Het vertrouwen in die richting is niet erg groot; euroscepsis in verschillende maten en kleuren is duidelijk aanwezig. De onzekerheid bij velen over de verdieping van de Europese eenwording is groeiende, en zo ook de vrees voor een publieke macht die we niet begrijpen of kunnen doorgronden.

Federalisme komt ook in verschillende maten en kleuren. Maar grote federale stelsels als de VS, Duitsland en Brazilië onderscheiden zich van de EU door de totaal andere geschiedenis en zichtbare gemeenschappelijke identiteit en taal. Democratie is bovendien meer dan een optelsom van meerderheden, zo nu en dan verkiezingen en rechtsstatelijke constructies. Er is ook nog zoiets als acceptatie door de burgers van de autoriteiten en machthebbers.

We kunnen volkssoevereiniteit construeren als iets dat het volk tot de basis maakt van alle gezag. Net zo belangrijk is echter dat het overheidsgezag kan rusten op acceptatie en berusting. In dat perspectief zijn gevoelens van onvrede en afnemende acceptatie een constitutioneel relevant, of potentieel relevant gegeven.

We kunnen uiteraard zeggen dat het mooie project Europa beter moet worden uitgelegd, of dat de EU van enorm belang is voor vrede en veiligheid en welvaart, maar dat laat onverlet dat we het project EU ook zo moeten ontwerpen en ontwikkelen dat het op acceptatie kan blijven rekenen.

Ondanks alles is het vertrouwen in de nationale staten kennelijk groter dan in de verder weg staande EU. Dat komt onder meer doordat de nationale staten zich opportunistisch gedragen in het EU-project. Steun als het nationaal goed uitkomt, en kritiek als het electoraal gunstig is. Daar kunnen we op mopperen, maar zo is de aard van het politieke beestje. En, laten we eerlijk zijn, zo fantastisch zijn de nationale opkomstcijfers bij verkiezingen of de percentages van vertrouwen in nationale politici nu ook niet, maar het is wel een gegeven dat binnen de EU de staten een veelal gedragen acceptatie bezitten. Dit ondanks het aanstaande referendum in Schotland, en te meer als dat niet leidt tot een onafhankelijk Schotland, in welke vorm dan ook.

Het zou wel voor de hand liggen de nationale legitimiteitsstructuren te gebruiken bij en voor de EU. Een districtenstelsel voor Europarlementariërs, zodat zij als Amerikaanse senatoren rechtstreeks contact houden met de achterban? Een grotere rol voor nationale parlementen bij Europese beleidsvorming, waarbij het nationale parlement een aantal dagen per maand expliciet, samen met Europarlementariërs aan EU-zaken wijdt? Vooral met de vertaalslag daarvan naar de burger?

Het Nederlandse parlement spreekt ieder jaar over de agenda van de commissie, maar wie weet dat buiten de directe betrokkenen? Het regeerakkoord en de troonrede worden gespeld en geanalyseerd, maar zo niet de EU-plannen en programma's. De Tweede Kamer is een van de weinige nationale parlementen binnen Europa waar plenair met de premier wordt gesproken over bijeenkomsten van de Europese Raad, hetgeen prachtig is maar niet lijkt bij te dragen aan de legitimiteit van de EU, ook al steunt de Tweede Kamer het beleid van de regering op de EU-dossiers.

Kennelijk weet de Tweede Kamer (en evenmin de Eerste Kamer, die ook zeer actief is op EU-dossiers) de EU naar de Nederlandse burgers niet te legitimeren. Die weg is niet eenvoudig. Moeten we het EU-project dan maar afbreken of stopzetten, of onderwerpen aan nationale volksraadplegingen? Of moeten we doormodderen met Europese verkiezingen met een laag opkomstpercentage? Met Europese toppen waar stapje voor stapje gewerkt wordt aan verdere Unies?

In ieder geval hebben de recente gemeenteraadsverkiezingen laten zien hoe lastig politieke partijen het hebben als vertolkers van stromingen onder de kiezers, en hoe dat heeft geleid tot een opkomst van lokale partijen. Die trend is welhaast tegenstrijdig aan de Europese eenwording en verdieping.

Het oorspronkelijke perspectief was dat de EU is opgezet voor de grote kwesties van de interne markt, maar die grote kwesties van markten, banken, monetaire unie en handel blijken een veelvoud aan kleinere, nationale en lokale consequenties te hebben, die uitermate gevoelig liggen. Het subsidiariteitsbeginsel en de bijbehorende gele kaart-procedure, gevoegd bij de besluitvorming in de Raad van Ministers, werkt kennelijk onvoldoende als zichtbare rem en als signaal van nationale acceptatie. We zouden dus een betere rem willen hebben, maar het nadeel van een betere rem is dat deze kan leiden tot verstarring en deadlocks, met het gevoel dat de EU niet alleen over te veel gaat maar ook ineffectief is.

De meest voor de hand liggende oplossing is dat de EU-lidstaten zich de doelstellingen van de EU meer eigen maken en incorporeren als ook hun eigen belang, zodat het subsidiariteitsbeginsel effectief kan zijn, juist omdat de lidstaten laten zien dat zij op de terreinen van de niet-exclusieve EU-competenties sneller en beter kunnen werken. Mogelijk doen zij dit op verschillende wijze, maar wel als laboratoria en als uitdrukking van pluriformiteit en nationale eigen(aardig)heden. Dus niet contra EU, maar voor de rol van de lidstaten in het EU-project.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 41, d.d. 28 april 2014.