Grenswerkers, de voortrekkers van de Europese Unie?

Marjon Weerepas, universitair hoofddocent belastingrecht Maastricht University.

Grensarbeid kent een lange geschiedenis. Al in het begin van de twintigste eeuw vond in het zuiden van het land een intensieve stroom van grensarbeiders vanuit België plaats. Er moet niet alleen worden gedacht aan de klassieke grensarbeider die in het ene land woont maar in het andere land werkt, maar ook aan de in aantal toenemende grensoverschrijdende uitgezonden werknemers en (schijn)zelfstandigen.

Wat het precieze aantal grenswerkers betreft, is het thans enigszins gissen. Tot 2006 werd door het CBS het aantal grensarbeiders geregistreerd, maar deze registratie wordt niet meer gedaan.([1]) Uit cijfers van 2009 valt op dat de inkomende grensarbeid in Nederland vanuit Duitsland en België groeiende is en de uitgaande grensarbeid vanuit Nederland dalende. Hierbij zij opgemerkt dat velen van de inkomende grensarbeid de Nederlandse nationaliteit hebben.([2]) Het blijkt dat het aantal immigranten uit Oost-Europese landen over de periode 2007-2012 is gestegen.([3]) Interessant zijn ook de cijfers die betrekking hebben op uitzending, waarbij de sociale verzekeringsplicht in de uitzendende staat blijft. Deze cijfers worden door middel van het aantal zgn.  A1-formulieren weergegeven. Het door Nederland verstrekte aantal bedroeg in 2011 ongeveer 25.000 (in Europees verband ruim 1,2 miljoen); het aantal A1-formulieren komend uit het buitenland bedroeg ruim 106.000. De meeste vanuit Nederland uitgezondenen werken in Duitsland en België.([4])

Welke betekenis heeft de Europese Unie voor grensarbeid en dan met name op het gebied van de sociale verzekeringsplicht en fiscaliteit? Het fenomeen grensarbeid heeft vanuit Europa altijd een grote aandacht gekend. Zo was op het terrein van de sociale verzekeringsplicht een van de oudste verordeningen van de Europese Unie van toepassing, nl. Vo. 3/58. Thans geldt Vo. 883/2004 in dezen.

Wat betreft de fiscaliteit geldt in Europa het subsidiariteitsbeginsel. Dat wil zeggen dat de inrichting van het belastingstelsel wordt overgelaten aan de lidstaten. Er gelden geen dwingende regels voor belastingheffing van grenswerkers. Er zijn in het verleden in Europees verband wel initiatieven geweest om de positie van de grenswerkers te verbeteren. In 1979 heeft de Europese Commissie een richtlijn ontworpen met daarin opgenomen een woonstaatheffing, die echter in 1992 weer is ingetrokken. In 1993 kwam er een aanbeveling over de fiscale behandeling van de grenswerker, maar verder dan die aanbeveling is het niet gekomen. Ondertussen wijst het Europese Hof van Justitie op basis van bijvoorbeeld het vrij verkeer van werknemers en het vrij verkeer van vestiging arresten die (positief) van invloed zijn op de positie van de grenswerker.([5]) Er wordt dan ook wel gesproken van negatieve harmonisatie.

In Europa kan het dossier grenswerker als ‘work in progress’ worden gekwalificeerd. Nog steeds wordt geroepen om een betere bescherming van de rechten van de betrokken werknemers.([6]) Door het Europees parlement is bij de invoering van Vo. 883/2004 in 2010 geopperd een zgn. Europa-toets voor grenswerkers in te voeren waarbij van te voeren overleg wordt gevoerd over de gevolgen voor grenswerkers van de geplande wijzigingen van de stelsels van de lidstaten, maar dit voorstel is helaas niet overgenomen.([7]) Hoewel er al enige vooruitgang is geboekt in de fiscaal- en sociaalverzekeringsrechtelijke positie van de grenswerker, is er wat Europa betreft nog een lange weg te gaan.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 41, d.d. 28 april 2014.

[1] In 2005 waren 6.050 werknemers werkzaam in België en 8.845 werkzaam in Duitsland. Bron: CBS, Statline.

[2] A. Corpeleijn, Pendelen naar Nederland: oude en nieuwe grensarbeiders, Tijdschrift van het Steunpunt WSE, 2009, p. 138 en 139.

[3] CBS Bevolkingstrends 2013, J. Ooijevaar, N. Sluiter en S. Verschuren, Immigranten en werknemers uit de Europese Unie in Nederland, december 2013.

[4] European Commission, Posting of workers in the European Union and EFTA countries, Report on A1 portable documents issued in 2010 and 2011.

[5] Zie bijvoorbeeld arrest Schumacker, HvJ EG 14 februari 1995, nr. C-293/93 en arrest Renneberg, HvJ EU 16 oktober 2008, nr. C-527/06.

[6] Zie bijvoorbeeld Rapporteur K.H. Lambertz, Draft opinion of the Commission for Economic and Social Policy, Frontier workers: assessment of the situation after twenty years of the internal market: problems and perspectives, April 2013.

[7] Kamerstukken II 2005/06, 26 834, nr. 10, p. 3.