Grondwettelijke smeerolie: de conventie

Luc Verhey is hoogleraar staats- en bestuursrecht van de Universiteit Leiden en lid van de afdeling Advisering van de Raad van State 

Het Nederlandse staatsrecht wordt ernstig verwaarloosd. Nog maar weinig wetenschappers houden zich met het Nederlandse staatsrecht bezig. Ook in de dagelijkse praktijk is er voor het staatsrecht weinig belangstelling. In incidentele gevallen rijzen er vragen over hoe een bepaalde ontwikkeling of gebeurtenis staatsrechtelijk moet worden geduid. Dan vindt er een kort debat plaats met niet zelden een onduidelijke uitkomst. De staatsrechtwetenschap is in het debat vaak afwezig. Voor zover staatsrechtwetenschappers wel aan het debat deelnemen, verschillen zij vaak met elkaar van mening. Het rapport van de Staatscommissie Grondwet van 2010 is daarvan een pijnlijk voorbeeld.

Als mogelijke verklaring voor de verwaarlozing van het Nederlandse staatsrecht wordt soms gewezen op de onveranderbaarheid van de Grondwet. De Grondwet zou te rigide zijn, zou afgezien van enig triviaal geknutsel in beton zijn gegoten. Ik laat in het midden of dit terecht is; een goede grondwet moet immers ook zorgen voor stabiliteit en moet daarom niet te gemakkelijk gewijzigd kunnen worden. Maar los daarvan is het geen sterk excuus om het staatsrecht ongemoeid te laten. Daarvoor zijn ons staatsbestel en de kwetsbare instituties die in dat bestel functioneren, te belangrijk. Staatsrechtbeoefenaren moeten daarbij niet alleen nadenken over staatsrechtelijke vergezichten die alleen met grondwetswijziging kunnen worden verwezenlijkt maar ook over hoe binnen de huidige Grondwet concrete problemen kunnen worden opgelost. In die zin is een vernieuwing van de staatsrechtwetenschap broodnodig.

Een belangrijke manier om het staatsrecht te vernieuwen is de conceptuele ontwikkeling van conventies. Er is in ons staatsbestel een sterke behoefte aan nuancering van het simpele binaire stelsel van Grondwet en praktijk. Er bestaat tussen deze twee polen een belangrijke tussencategorie: conventies; informele regels die het gedrag reguleren van politieke instituties. Een voorbeeld zijn de regels die betrekking hebben op de kabinetsformatie. Het gaat om vaste spelregels die steeds worden toegepast in de procedure die moet leiden tot een nieuw kabinet. Andere voorbeelden zijn de ministeriële verantwoordelijkheid (die maar zeer ten dele in de Grondwet is geregeld) en de homogeniteit van de ministerraad. Dergelijke regels ontstaan en ontwikkelen zich buiten de Grondwet om.

Conventies zijn belangrijk om het staatkundige leven te ordenen en om daarin minderheden tot hun recht te laten komen. Zij zijn de smeerolie in de motor van ons staatsbestel en kunnen in die functie de kans reduceren dat de politieke besluitvorming vastloopt. Het maatschappelijke en economische belang hiervan is daarom groot. Conventies zijn geen rechtsregels maar zijn ook niet vrijblijvend. Zij zijn bindend, zij het dat gemotiveerd ervan kan worden afgeweken. Conventies kunnen ook buiten de Grondwet om worden gewijzigd. Het voorbeeld van de kabinetsformatie laat dat zien. Dat wil niet zeggen dat conventies helemaal los staan van de Grondwet. Integendeel, het belang van conventies is ook vanuit een grondwettelijk oogpunt groot. Conventies kunnen er voor zorgen dat grondwettelijke instituties en procedures beter functioneren. In die zin dragen conventies bij aan een goede werking van onze Grondwet.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 40, d.d. 24 maart 2014.