Het verkapte proactieve amendementsrecht

Bert van den Braak, Parlementair Documentatie Centrum Universiteit Leiden

Tussen 1918 en 2010 beschikten kabinetten altijd in beide Kamers over een meerderheid (afgezien van enkele kortstondige tussenkabinetten). Soms was die meerderheid krap, zoals tussen 1999 en 2002, toen 'Paars' in de Senaat slechts 38 zetels had. Echter, vaker was de meerderheid comfortabel.

In die situatie was wat in het regeerakkoord was vastgelegd leidend, in de zin dat de coalitiemeerderheid verzekerde dat wetsvoorstellen door de Tweede Kamer werden aanvaard. Hoewel de Senaatsfracties geen formele binding kenden, mocht het kabinet toch vertrouwen dat ook in de Eerste Kamer een meerderheid was te vinden voor wetgeving.

Bij een meerderheidskabinet in beide Kamers hadden oppositiepartijen in de Eerste Kamer vaak weinig in te brengen. Zij moesten hopen dat er toch verzet kwam bij één of meerdere regeringsfracties. Dat gebeurde ook wel eens. Met name tijdens het kabinet-Lubbers III lag de Senaatsfractie van het CDA onder leiding van Ad Kaland geregeld dwars. In twee gevallen moest het kabinet toen zelfs met een crisis dreigen om voorstellen door de Kamer te loodsen en in andere gevallen was intern 'masseerwerk' nodig om dwarsliggende senatoren om te praten.

Anders dan nu had het uitoefenen van druk door het kabinet zin. Die druk richtte zich immers op de eigen 'bevriende' fracties. Druk uitoefenen op oppositiefracties is (bijna) zinloos, al kunnen meer gouvernementeel ingestelde fracties er gevoelig voor zijn.

Je kunt zeggen dat er bij het bestaan van een meerderheid voor het kabinet in beide Kamers, en zeker in de Eerste Kamer die immers geen amendementsrecht heeft, voor de oppositie weinig ruimte is om veel invloed uit te oefenen. Dat kunnen zij alleen als er steun is van een regeringsfractie.

In de huidige situatie (onder Rutte II) is de macht van oppositiefracties in de Senaat wel groot. Het kabinet is voor een meerderheid immers in ieder geval afhankelijk van acht oppositiestemmen.

De afgelopen weken lieten zien dat het kabinet daar bij de behandeling van wetsvoorstellen in de Tweede Kamer rekening mee houdt. De Eerste Kamer had al in december 2012 bij behandeling van fiscale maatregelen in relatie tot wonen bezwaren gemaakt tegen de plannen in de woningsector. Het kabinet moest dus concessies doen om straks in de Senaat van een meerderheid verzekerd te zijn.

Je kunt nu twee perspectieven kiezen:

• 1. 

  de behandeling in de Eerste Kamer is straks een wassen neus, omdat partijen (via hun Tweede Kamerfracties!) zich bij voorbaat aan een eindresultaat hebben gebonden

of

• 2. 

  de Eerste Kamer heeft nog nooit zoveel invloed gehad op wetgeving, omdat het kabinet rekening MOET houden met de wensen van fracties, om in de Senaat van een meerderheid verzekerd te zijn.

In beide zit een kern van waarheid.

Beide 'schuren' met de bepaling dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel beoordeelt 'zoals het er ligt'. De Kamer is indirect nu immers mede verantwoordelijk voor de inhoud en lijkt (althans in meerderheid) al een eindoordeel te hebben. Daarmee is er weinig speelruimte voor 'réflexion' (kwaliteitsbewaking) en al helemaal geen speelruimte om nog te dreigen met een veto om daarmee alsnog toezeggingen af te dwingen.

Je kunt ook zeggen dat de Eerste Kamer een indirect proactief amendementsrecht heeft gekregen. In het verleden kwam het wel eens voor dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel verwierp en dat dit door het kabinet opnieuw werd ingediend, zonder het onderdeel waartegen in de Senaat veel verzet bestond. Het wetsvoorstel over de herindeling van Twente is daarvan een goed voorbeeld. Het kabinet haalde na verzet van de Senaat de samenvoeging van Hengelo, Enschede en Borne uit het voorstel. Zo was sprake van een 'verkapt' amendementsrecht van de Senaat (of een 'verkapt' terugzendrecht).

Nu wordt al bij voorbaat rekening gehouden met mogelijk verzet in de Eerste Kamer. Staatsrechtelijk is daar niks mis mee, maar het is wel een versterking van de positie van de Senaat.

Dit artikel verscheen in 'De Hofvijver' nr. 27 d.d. 25 februari 2013.