Nationale parlementen en verdere Europese integratie

Naar een Banking Union en verder….  naar een politieke Unie?

Aalt Willem Heringa, Hoogleraar vergelijkend staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Maastricht

De Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) rapporteerde op 19 september dat 11 EU ministers het eens zijn geworden over de toekomst van de EU als politieke unie; onder hen was ook Nederland. In a ‘joint paper’ riepen ze op tot meer bevoegdheden voor ‘Brussel'. Op 12 september waren er niet alleen verkiezingen in Nederland, met een als pro-Europees geïnterpreteerde uitslag, maar ook was er de ‘State of the Union’ van de President van de Commissie Barroso met onder meer plannen voor een bankenunie. En verder was er de met spanning verwachte uitspraak van het Duitse BVerfG (Constitutionele Hof) over het ESM verdrag. En tenslotte is er ook kort geleden een vervolgnotitie gepubliceerd door Van Rompuy over de voltooiing van de economische en monetaire unie.

In al deze plannen en uitspraken en papers is de teneur naar meer bevoegdheden op het terrein van monetair, economisch, financieel beleid en bankentoezicht. En dat alles roept ook de vraag op naar de plaats van democratische verantwoording en controle op alle nieuwe bevoegdheden en toezichthouders. Leggen we die democratische controle bij het Europese Parlement, bij de nationale parlementen, bij een combinatie, of wordt de democratische verankering het kind van de rekening? Namelijk het slachtoffer van de vrees van nationale staten om al te opzichtig te veel bevoegdheden over te hevelen.

Het BVerfG zette in zijn uitspraak van 12 september de al in vele eerdere uitspraken uitgezette lijn voort: het is in de opvatting van het BVerfG een essentieel onderdeel van het nationale democratische postulaat van de Duitse Bundestag dat het een beslissende stem behoudt in verplichtingen met een verreikende budgettaire impact. In zo'n geval (de ESM verplichtingen!) moet de Bundestag niet alleen volledig worden ingelicht, maar moet het iedere keer als er substantiële financiële verplichtingen via het ESM worden aangegaan, daarvoor toestemming geven. Het BVerfG gaat zelfs zover dat het vereist dat die mogelijkheid/bevoegdheid voor de Bundestag op internationaal niveau tussen de ESM verdragspartners wordt vastgelegd? Dat is lastig, en curieus, om een nationale parlementaire bevoegdheid in een internationale afspraak te verankeren. Maar wat daarvan zij: democratische zeggenschap op Europese boven nationale afspraken via nationale parlementen!

Barroso presenteerde een plan voor een banking Union: daarin is een voorname rol weggelegd voor de ECB, waaraan ook in die rol volledige onafhankelijkheid wordt toegekend. Maar wel met ook de noodzaak dat de ECB 'fully accountable' is ten opzichte van het Europees Parlement en de Raad "to ensure democratic legitimacy". De Van Rompuy paper van 26 juni 2012 (towards a genuine economic and monetary union) noemt vier essentiële 'building blocks' voor een stabiele en welvarende EMU:

• 1. 

  Een geïntegreerd financieel kader (met Europese supervisie)
• 2. 

  Een geïntegreerd budgettair kader (co-ordinatie, gezamenlijke besluitvorming en grotere naleving)
• 3. 

  Een geïntegreerd economische politiek kader (met economische politiek voor groei,w erk en concurrentievermogen)
• 4. 

  En tenslotte een noodzakelijke democrariasche legimiteit en accountability (''based on the joint exercise of sovereignty'')

Gelukkig was er die laatste categorie en gaat de uitbreiding van de monetaire unie ook over democratie! Het hoe daarvan is echter niet erg swingend: in het vervolg van de notitie staat daarover: "Close involvement of the European parliament and national paliaments will be central, in the respect of the community method. Protocol 1 TFEU on the role of national parliaments in the EU offers an appropriate framework for inter-parliamentary cooperation." Dat klinkt niet erg transparant en biedt de burgers van Europa weinig inzicht hoe gezocht gaat worden naar democratische legitimiteit. Het voorstel spaart de kool en de geit (nationale parlementen en het EP) en creëert meer Europese bevoegdheden met een versplinterde democratische inbedding. In de op 12 september gepubliceerde vervolgnotitie zoekt Van Rompuy wel iets meer naar een echte versterking van de democratische legitimiteit en verantwoording. Hij vraagt zo onder meer aandacht voor "public support for European wide decisions" en ook voor het feit dat "citizens feel that their concerns are recognised and their voices heard". Daarna formuleert hij een aantal issues for discussion die onder meer gaan over het creëren van een Europees debat en van debatten in nationale parlementen.

Naast al dit is er uiteraard ook nog de sixpack van 13 december 2012, dat o.m. heeft geleid tot meer toezicht door de Commissie op de nationale begrotingen en schulden; de Treaty on Stability, Coordination and Governance (TSCG), dat ook al betrekking heeft op dezelfde 3% en 60% criteria en toezicht mechanismes; alsmede de discussies tussen Commissie, Raad en Parlement over de two-pack: twee verordeningen met nadere verplichtingen voor de Euro staten om hun budgettaire vooruitzichten en ontwerpen vroegtijdig aan de Commissie voor te leggen, en over enhanced surveillance voor staten in financiële nood.

Met de laatste twee verordeningen komen lidstaten onder meer toezicht, dan al was geregeld in de six pack.

Cruciaal is dat we in Europa al deze modellen van toezicht en criteria en controle, en de toename van de sectoren waarin, onderbrengen in een model van democratische (parlementaire) legitimiteit. De mix van nationale parlementen en Europees parlement zal niet helpen om accountability en legitimiteit te vergroten. Het lijkt aardig om nationale parlementen een grote vinger in de pap te geven en ze tevens onder budgettaire curatele te plaatsen zoals in six pack en two pack gebeurt, maar dat is tevens ongeloofwaardig. De consequentie van de plannen en richtingen zou moeten zijn dat het Europese parlement een volwaardige Europese rol krijgt.

Over dat Europese Parlement verscheen trouwens net een erg aardig boek: Stephen Clark & Julian Priestley, Europe's Parliament (People, Places, Politics), London 2012.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 20 d.d. 24 september 2012.