Het Catshuisoverleg en (de mythe van) dualisme

In maart trekt de politieke top van de VVD, het CDA en de PVV zich terug voor overleg in het Catshuis. Premier Rutte en vice premier Verhagen nemen zitting namens de officiële regeringspartijen, gesecondeerd door fractievoorzitters Blok en Van Haersma Buma. Om gedoogpartner PVV ook twee stoelen aan de onderhandelingstafel te kunnen bieden, is het Wilders toegestaan zich te laten bijstaan door vice-fractievoorzitter Agema.

Deze wat opmerkelijke tafelschikking kan worden verklaard uit de uitzonderlijke aard van dit kabinet. De PVV heeft nu eenmaal geen ministers in het kabinet. Voor het overige valt vooral op dat de Tweede Kamer in dit geheel oververtegenwoordigd is. Voor wie gelooft in de eenvoud van dit soort getalsverhoudingen: tussen Kamer en kabinet staat het 4 – 2. Vanuit democratisch perspectief zou dat kunnen worden geïnterpreteerd als goed nieuws. De democratisch gelegitimeerde Kamer zou immers van zijn numerieke overwicht gebruik kunnen maken om de regering haar wil op te leggen. Zo simpel ligt het natuurlijk niet. Feitelijk is de getalsverhouding hier 2 – 2 – 2. Dwars door de scheidslijn van regering en parlement staan hier vooral drie politieke partijen/bewegingen tegenover elkaar, waarbij Kamerleden en ministers van dezelfde partij in het hetzelfde kamp horen.

De vraag die ten aanzien hiervan vaak wordt opgeworpen, is of dit zich wel verdraagt met het uitgangspunt van dualisme. Het antwoord op die vraag is dat dit een onjuiste vraag is, om de eenvoudige reden dat het Nederlandse stelsel juridisch bezien al lang niet meer als dualistisch stelsel kan worden gekenschetst.

Conceptueel bezien schuilt een belangrijk onderscheid tussen monisme en dualisme in de omstandigheid dat de regering en het parlement elk over een eigen legitimatie beschikken die ofwel: a) niet tot elkaar herleidbaar zijn, of b) wel tot elkaar herleidbaar zijn, maar elkaar perfect in evenwicht houden. Voor wat betreft de legitimatie geldt dat alleen vanuit anachronistisch perspectief kan worden volgehouden dat ons parlementaire stelsel dualistisch is. Uiteraard geldt formeel bezien dat ministers niet door het parlement benoemd worden, maar vrijwel niemand zou tegenwoordig nog de opvatting huldigen dat ministers hun legitimatie ontlenen aan hun benoeming door de Majesteit en niet aan de impliciete of expliciete steun van een meerderheid in het parlement. Waarom zouden we anders zo’n omslachtig proces van kabinetsformatie kennen?

Sinds het ontstaan van de vertrouwensregel in 1868 ruimen ministers het veld als een meerderheid in het parlement dat wenst. Daar zou het recht van Kamerontbinding door de regering als tegenwicht tegenover kunnen worden geplaatst, ware het niet dat dit recht sinds de invoering van evenredige vertegenwoordiging in 1917 niet langer tegen de wil van de Kamers wordt gebruikt. Daarmee is – for all intents and purposes – de legitimatie van de regering afhankelijk geworden van het parlement (zonder dat dat andersom eveneens het geval is). Daarmee is – wederom for all intents and purposes – het Nederlandse stelsel te karakteriseren als een monistisch stelsel.

Monisme is bovendien helemaal niet erg. Sterker, in een politiek systeem waarin de democratische legitimatie uitsluitend bij het parlement ligt, is een dualistisch stelsel niet eens wenselijk. In een stelsel als het onze is een ware democraat monist in hart nieren. Democratische dualisten zouden voorstanders van een gekozen regering moeten zijn. Het is juist om deze reden dat het proces van kabinetsformatie moet worden toegejuicht. Tijdens dit proces smeden de fractieleiders van de beoogde coalitiepartijen een verbond dat de regering aan de wil van de meerderheid binnen het parlement bindt. Dat vervolgens één of meer van die fractieleiders zitting nemen in de regering doet daaraan niet af.

Door deze onderhandelingen komen regering en parlement inderdaad bij elkaar op schoot te zitten. Daar valt weinig aan te veranderen. In die zin kan een Catshuisoverleg als het aanstaande worden gezien als een manier om de band te verstevigen of opnieuw vorm te geven. Zo lang de coalitie- en/of gedoogpartijen in de Kamer hierbij worden betrokken, is er niets aan de hand. Rest er dan nog verklarende waarde voor de term ‘dualisme’? Nog een klein beetje: dualisme is vooral een politieke term die aangeeft in welke mate coalitiegenoten bereid zijn onderling ruzie te trappen. Zij beschrijft dus vooral de omstandigheden waaronder het systeem niet werkt.

februari 2012

Wytze van der Woude, docent staatsrecht aan de Universiteit Maastricht