20 jaar externe crisisbeheersing: wat levert het de EU op?

Vandaag, op 19 december, beëindigt de Europese Unie de monitoringsmissie bij de grens van Armenië met Azerbeidzjan. De buurlanden zijn al decennia verwikkeld in een conflict over de regio Nagorno-Karabach. De missie werd in oktober in het leven geroepen om 'grenzen af te bakenen' en 'vertrouwen te kweken.' Josep Borrell, als Hoge Vertegenwoordiger van de EU medeverantwoordelijk voor het buitenlands beleid, gaf geen redenen voor het beëindigen van de missie. Het is inmiddels bijna twintig jaar geleden dat de Europese Unie voor het eerst internationale missies, zowel civiel als militair, inzette in het kader van het Gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB). Het is echter maar de vraag of deze EU-missies succes hebben gehad. Bovendien is er weinig democratische controle mogelijk op deze missies.

In 2003 lanceerde de EU missies in Noord-Macedonië en de Democratische Republiek Congo. In 2004 volgde de tot op heden voortdurende missie Althea in Bosnië en Herzegovina. Sindsdien heeft de EU, vastberaden om een eigen internationaal crisisbeleid uit te stippelen, een kleine 40 crisisbeheersingsmissies uitgevoerd. De civiele en militaire missies in Sub-Sahara-Afrika, de Balkan, het oostelijk nabuurschap, het Nabije en Midden-Oosten en Azië omvatten een verscheidenheid aan benaderingen en instrumenten voor crisisbeheersing en stabilisatie. De missies variëren van het geven van opleidingen aan veiligheidstroepen en het ondersteunen van de rechtsstaat tot het leveren van een militaire of civiele aanwezigheid om verkiezingen te waarborgen, tot de bestrijding van piraterij of andere vormen van georganiseerde misdaad. Momenteel lopen er nog 18 missies, waarvan er 11 civiel van aard zijn en 7 militair. (Zie tabel onderaan dit artikel).

De afgelopen twee decennia is het GVDB het vlaggenschip voor het externe optreden van de EU geworden, maar er is veel onduidelijkheid over wat de EU-missies eigenlijk opleveren. Het twintigjarig bestaan van de externe Europese crisisbeheersing biedt een goed moment om de balans op te maken. Hoewel elke EU-missie een eigen website heeft, is er weinig informatie beschikbaar over de inhoudelijke vorderingen. Hoe is democratische controle op die manier mogelijk? Bovendien, de weinig transparante verklaring van Borrell over de missie in Armenië voedt de suggestie dat het democratisch tekort dat de EU vaak wordt verweten ook het buitenlands beleid teistert.

De meest ambitieuze van de GVDB-missies behelzen strategische advisering, waarmee de EU in crisisgebieden hervormingen wil bewerkstelligen om de weerbaarheid van kwetsbare staten in haar directe en ruimere periferie te versterken. De EU wil om de grenzen van de gemeenschap heen een 'ring van vrienden' vormen. De Brusselse besluiten om strategische adviesmissies in te zetten in kwetsbare staten zijn in principe gebaseerd op de juiste diagnoses. Als landen economische groei en veerkracht willen afdwingen, dienen ze hun wetgevingsinstanties en justitieel apparaat te hervormen. Gezien het verleden blijkt succes niet gegarandeerd. Eenmaal ingezet stuiten de missies vrijwel onmiddellijk op een fundamenteel probleem: politieke onwil. De missies opereren, eenvoudig gezegd, in landen waar de politieke elites zich verzetten tegen hervormingen omdat zij de controle over de veiligheidssectoren en de mogelijkheid om rechtbanken te beïnvloeden willen behouden.

Henrik Larsen, die tussen 2014 en 2017 als politiek adviseur diende bij de EU-adviesmissie in Oekraïne, vat het probleem treffend samen.¹ Regeringen aanvaarden de GVDB-missies om hun officiële inzet voor hervormingen te tonen, maar nemen zelden strategisch advies over dat indruist tegen de binnenlandse belangen waarvan zij afhankelijk zijn. Als er wél politieke steun is, staan volgens Larsen andere binnenlandse factoren zoals oligarchen (Oekraïne), criminele netwerken (Kosovo), sektarische groeperingen (Irak), of bestuurlijk onvermogen (Palestina, Centraal Afrikaanse Republiek) de uitvoering ervan in de weg. Als gevolg daarvan zijn de missies, zelfs na een decennium op locatie, met weinig meer dan operationeel advies en het bieden van opleidingen, ver verwijderd van de ambitie van strategische verandering en hervormingen. Door de moeizame uitvoering van de externe crisisbeheersing, gepaard met gebeurtenissen als de Arabische Lente en de crisis in Oekraïne, lijkt de droom van een 'ring van vrienden' uiteengespat. Spanningen bedreigen de oostelijke en zuidelijke flank van de Unie, sommige criticasters spreken inmiddels van een 'ring van vuur.' In feite gaat het om een 'ring van slecht bestuur.'

Het uitblijven van duurzaam succes van het gros van de EU-missies kan echter niet louter worden toegeschreven aan de omstandigheden in landen waar ze plaatsvinden.

Het huidige GVDB lijkt namelijk meer op een verzameling van verschillende lange termijnprojecten, er ontbreekt een eenduidig strategisch kader. De inzet van missies, die in de kinderjaren nog dienden als aanvulling op VN-vredesoperaties, kent heden ten dagen een andere prioriteit dan 20 jaar geleden. Zichtbaarheid, het zwaaien met de EU-vlag, lijkt het devies, in plaats van een gerichte aanpak van problemen ter plaatse. De EU lijkt bij het uitvoeren van de GVDB-missies meer geobsedeerd door het worden van een wereldspeler in crisisbeheersing, dan door de feitelijke inhoud van het externe beleid.

En wie controleert er of de kosten tegen de baten opwegen? Het Europees Parlement en de nationale parlementen zijn, als democratisch verkozen organen, theoretisch de centrale instellingen voor toezicht en legitimiteit, maar hebben in de praktijk weinig invloed op het GVDB. Het EP moet vaak de Raad of de Europese Commissie volgen, terwijl parlementen van lidstaten weinig inspraak hebben in de totstandkoming van het beleid of de werking van de missies. Of dit nu heimelijke delegatie (van bevoegdheden) is of een ongelukkig bijproduct van integratie, het is duidelijk dat de EU de Europese burger de controle heeft ontnomen.

Wat kan de EU doen om de opzet van GVDB-missies te optimaliseren? Ten eerste zouden de missies niet langer een open einde moeten hebben, maar dienen ze een afgebakende tijdsduur te krijgen. Een open einde legitimeert een gebrek aan vooruitgang. Daarbij moet de EU bereid zijn een missie niet te verlengen in het geval van verwaarloosbare vooruitgang. Ten tweede moeten de GVDB-missies hun plek in het publieke domein verstevigen. Veel van de missies opereren in (onvolmaakte) democratieën, waar de bevolking wel degelijk aandacht besteed aan openbare kritiek van een buitenlandse actor als de EU. Het GVDB is door de Unie benaderd als een oefening in identiteitsvorming als crisisbeheerser, maar schiet daarbij tekort. Een krachtigere stem in de publieke ruimte zou de binnenlandse druk kunnen opvoeren tegen machthebbers en elites die uit eigenbelang hun officiële hervormingstoezeggingen niet nakomen. Daarbij zou een versterkt publiek optreden bijdragen aan betere informatievoorziening aan burgers en politieke instellingen binnen de EU, wat grondige democratische controle mogelijk maakt.

Tabel 1: Overzicht van de huidige GVDB-missies van de EU²

Er lopen momenteel 18 GVDB-missies, waarvan 11 civiel en 7 militair. Daarnaast staan er 2 missies op stand-by.

Gebruikte afkortingen voor missies:

EUAM (European Union Advisory Mission), EUBAM (European Union Border Assistance Mission), EUCAP (European Union Capacity Building Mission), EUFOR (European Union Force), EULEX (European Union Rule of Law), EUMAM (European Union Military Assistance Mission) EUMM (European Union Monitoring Mission), EUNAVFOR (European Union Naval Force), EUPOL COPPS (European Union Police Coordinating Office for Palestinian Police Support), EU RACC (European Union Regional Advisory and Coordination Cell) en EUTM (European Union Trainings Mission).

Giel Braam is als redacteur bij PDC verbonden aan het Montesquieu Instituut. Hij schrijft onder andere voor de website Europa-Nu.nl.

[1] Larsen, H., 'CSDP Missions: Adressing their Limited Reform Impact', CSS Analyses in Security Policy n. 279 (maart 2021).

[2] Brongegevens tabel: European Union External Action, via www.eeas.europa.eu