De Catalaanse onafhankelijkheidsstrijd in juridisch perspectief

Op 27 oktober 2017 riep Catalonië de onafhankelijkheid uit waarmee het zich probeerde af te scheiden van Spanje. Dit volgde op een tumultueus verlopen referendum op 1 oktober, waar aan Catalanen werd voorgelegd of zij onafhankelijkheid wilden. De centrale regering van Spanje verzette zich hevig tegen dit referendum en verklaarde het illegaal, zoals ook het Constitutionele Hof van Spanje had gedaan. Madrid claimde vervolgens dat het niet hoefde te onderhandelen en gebruikte de conclusie van ‘illegaliteit’ om burgers te verdelen in kampen die gelijk en ongelijk hadden in plaats van het oneens waren en te zoeken naar een (politieke) oplossing. Dat is zelden verstandig als het om zelfbeschikking gaat (en dus historie en emotie van groepen mensen) en niet verrassend escaleerde de situatie aldus rap. Dit is nog meer betreurenswaardig omdat – los van een politiek oordeel over de wenselijkheid van onafhankelijkheid – het juridisch ook maar de vraag is of het helemaal klopt wat Madrid ons wilde doen geloven.

Internationaal recht: geen verbod op uitroepen onafhankelijkheid

Het recht is namelijk niet zo duidelijk over deze situatie. Allereerst het internationaal recht. De meeste commentatoren zijn het erover eens dat het internationaal recht de Catalanen geen duidelijk recht op afscheiding geeft. Internationaal recht is onduidelijk over of en wanneer er een recht zou bestaan voor afscheiding buiten de context van koloniale of anderszins vreemde overheersing. In de zaak over Quebec oordeelde het Canadese Hooggerechtshof dat ondanks de onduidelijkheid in internationaal recht Quebec geen positief recht op afscheiding had. Het Hof redeneerde dat Quebec een grote mate van autonomie had en daarom niet kon worden gezegd dat hun recht op zelfbeschikking binnen de Canadese grenzen werd geschonden en op die grond een positief recht ontstond tot afscheiding. De meeste commentatoren zijn het erover eens dat deze redenering ook opgaat voor Catalonië.

Echter, daarmee is de kous geenszins af. De uitspraak van het Canadese Hooggerechtshof was genuanceerd en verklaarde ook dat de centrale regering niet onverschillig mag reageren op een afscheidingswens. Het benadrukte dat een democratisch staatsbestel ernaar moet streven verschillen van mening te erkennen en vertalen in de wetgeving waarbinnen allen in de gemeenschap moeten leven. Het Hof oordeelde dat beide partijen verplicht zijn hierover te goeder trouw te onderhandelen. Een soortgelijke redenering lijkt ook voor Spanje relevant.

Het Internationaal Gerechtshof heeft naar deze uitspraak verwezen in het Advies over de vraag of Kosovo rechtmatig de onafhankelijkheid mocht uitroepen, en bevestigde dat het internationaal recht inderdaad onduidelijk is over de vraag of in situaties buiten de context van koloniale en vreemde overheersing een recht op afscheiding bestaat. Daardoor bestaat de onduidelijkheid voort.

De vraag die het Internationaal Gerechtshof voorlag was echter niet of Kosovo een recht op afscheiding had (en dus ook of Servië en andere staten hieraan mee moesten werken), maar of internationaal recht het uitroepen van de onafhankelijkheid verbiedt. Het Internationaal Gerechtshof oordeelde dat internationaal recht geen verbod kent op het uitroepen van de onafhankelijkheid.

Het Hof merkte daarbij ook nog op dat de staat waarvan wordt afgescheiden de afscheidende entiteit niet kan beschuldigen van het schenden van het recht op territoriale integriteit, omdat dit een recht is dat uitsluitend geldt tussen staten. Met andere woorden, ook al mogen andere staten geen (Spaans) grondgebied annexeren, kan dit recht niet worden ingeroepen tegen een groep dat onafhankelijkheid nastreeft (Catalanen). Het is volgens internationaal recht aldus niet verboden om een referendum te houden en onafhankelijkheid uit te roepen.

De volledige lezing van internationaal recht is daarmee dat het neutraal is over Catalonië: er bestaat geen duidelijk recht voor Catalonië om zich af te scheiden maar internationaal recht verbiedt het Catalonië ook niet.

De Spaanse grondwet

Daarnaast is er het Spaanse grondwettelijke kader. Madrid en het Constitutioneel Hof beroepen zich op de grondwettelijke bepaling dat Spanje ondeelbaar is, en dat een deel van de Spaanse bevolking dit niet eenzijdig kan wijzigen middels een referendum.

Echter, het probleem is dat dit niet zoveel oplost. Zoals gezegd, internationaal recht verbiedt afscheiding niet, en ook de praktijk laat zien dat, ondanks grondwettelijke bepalingen vergelijkbaar met die van Spanje, afscheidingen toch worden gerealiseerd. Sinds 1905 hebben 105 onafhankelijkheidsreferenda voor sub-statelijke groepen plaatsgevonden, waarvan 53 sinds 1991. Van die 53 gebeurden 26 tegen de wil in van de centrale regering (zoals bij het uiteenvallen van de voormalige Sovjet-Unie en Joegoslavië). Ook als de moederstaat zich ertegen verzette, hebben staten deze onafhankelijkheidsreferenda vaak erkend. Dit is ook de praktijk in Europa, en daar zijn nieuwe staten die zich tegen de wil van de centrale regering afscheidden zelfs als lidstaten in de Europese Unie verwelkomd. Het lijkt daarom dat in de praktijk grondwettelijke bepalingen die afscheidingen verbieden niet per definitie worden gezien als doorslaggevend.

Wat uiteindelijk doorslaggevend is, zijn factoren die zich niet zozeer in het recht maar in het politieke domein bevinden. De praktijk leert dat het succes van afscheidingen vooral afhangt van de wil van een sub-statelijke entiteit om afscheiding ook daadwerkelijk door te zetten en te realiseren en de bereidheid van andere staten om de nieuwe entiteit als staat te erkennen. Duidelijke juridische criteria zijn hierbij niet te vinden, hoewel geweld, onderdrukking en ernstige mensenrechtenschendingen factoren zijn die zowel een juridische claim als de kans op erkenning door andere staten groter maken.

Daarbij is ook belangrijk op te merken dat zowel internationaal recht als constitutionalisme belang hechten aan het in goede trouw onderhandelen en samen proberen een oplossing te bereiken als een meerderheid van een sub-statelijke groep ontevreden is over de bestaande verhoudingen. Hierboven werd al aangegeven dat dit volgens het Canadese Hooggerechtshof zelfs een plicht was voor de centrale regering, en er zijn meer aanwijzingen in internationaal recht waaruit het argument kan voortvloeien dat er een plicht tot onderhandelen bestaat.

Los van of dit een verplichting is of niet, is het vooral verstandig. Een grondwet is uiteindelijk het document waarin burgers met elkaar afspreken hoe zij met elkaar binnen een staatsrechtelijke orde willen samenleven. Als discussie binnen dat staatsrechtelijke kader niet langer wordt ervaren als vruchtbaar of als een partij binnen het staatsrechtelijk verband vindt dat het een oneerlijke positie is toebedeeld, is het niet verrassend dat de druk toeneemt om uit het staatsverband te stappen.

De geschiedenis van oorlog en geweld rondom deze situaties leert dat het verstandig is om te proberen constructief tot een oplossing te komen in plaats van veronderstellen dat een sub-statelijke entiteit zich laat overtuigen door dreiging met onderdrukking. Ook daarom is het belangrijk een grondwet te begrijpen als een overeenkomst die moet reflecteren hoe burgers met elkaar binnen die staatsrechtelijke orde willen samenleven. Omdat dit kan veranderen, moet een grondwet ook worden beschouwd als een ‘levend document’ en blijkt gezien de praktijk van succesvolle afscheidingen het louter beroepen op de grondwet om afscheiding tegen te houden niet altijd succesvol.

Geen juridische oplossing voor een politiek probleem

Door neutraal te zijn verwijst het recht naar het politieke domein. Partijen moeten er onderling uitkomen, en of een nieuwe staat tot stand komt hangt af van of het wordt erkend door andere staten, en dus als zodanig wordt behandeld. Dat betekent dat Catalonië het vooral zelf voor elkaar moet krijgen om onafhankelijkheid te bewerkstelligen. Daarbij heeft Catalonië het recht niet echt mee maar ook niet tegen. Tenzij één van partijen geweld gaat gebruiken, want dan gaat het internationaal recht zich er wel mee bemoeien, en wel tegen de partij die geweld inzet.

Samenleven is niet makkelijk en schuurt immer. Het is de taak van politiek bestuur om begrip en solidariteit voor elkaar te bevorderen. Het wijzen naar het recht in inherent politieke vraagstukken is hier zelden een behulpzaam middel voor. Het zet partijen tegen elkaar op in posities waarin de ene ‘gelijk’ en de andere ‘ongelijk’ heeft, in plaats van dat partijen het ‘oneens zijn’ en er samen moeten proberen uit te komen. Het is een gevaarlijke manier om een samenleving te besturen en het leidde ook hier tot louter meer verdeeldheid en escalatie. Daaruit volgt alleen maar een lose-lose situatie voor alle Spanjaarden en Catalanen en dat is betreurenswaardig. Het is te hopen dat wijsheid weer gaat overheersen alsmede een goed begrip van wat een constitutionele rechtsorde vereist: samenwerken om verschillen te managen en tot overeenstemming te komen waar iedereen zich bij neer kan leggen; om zo te kunnen samenleven.

Dr. mr. Marieke de Hoon is universitair docent internationaal recht, Vrije Universiteit in Amsterdam. De Hoon is tevens senior counsel en directeur Nederlands kantoor van de Public International Law & Policy Group (PILPG).