Brexit, een vervolg

Aalt Willem Heringa is hoogleraar vergelijkend constitutioneel en administratief recht aan de Universiteit Maastricht.

Na de uitkomst van het Brexit-referendum zijn er wat stofwolken opgetrokken en nieuwe onzekerheden ontstaan. Een analyse van de volgende 12 punten toont dat duidelijkheid op alle fronten nog ver weg is.

• 1. 

  Het eerste punt is dat het referendum vele schisma’s duidelijk heeft gemaakt:
• - 

  tussen jongeren en ouderen
• - 

  tussen immigranten en autochtonen
• - 

  tussen stedelingen en het platteland
• - 

  tussen Engeland en Gibraltar, Schotland en Noord-Ierland
• - 

  tussen arm en rijk

  Dat zijn evenzoveel schisma’s die moeten helen.

• 2. 

  De redenen voor de leave-voters waren ook verschillend. Sommigen verklaarden dat ze hun eigen soevereiniteit terug wilden hebben terwijl anderen voor uittreding stemden vanwege de immigratie. Weer anderen stemden voor leave uit wantrouwen tegen de politieke elite.
• 3. 

  Politiek veranderde er plotsklaps van alles: Cameron trad af en Theresea May werd in recordtijd de nieuwe premier. Binnen Labour wordt Corbyn verweten te laks campagne te hebben gevoerd. Farrage van UKIP trad af en liet een partij achter die nu een potentieel verdelende leiderschapsprocedure heeft. Boris Johnson werd niet de nieuwe premier maar wel de nieuwe minister van Buitenlandse Zaken. Tot slot heeft May de artikel 50-procedure, leidend tot een definitieve Brexit, nog niet opgestart.
• 4. 

  De vraag speelt of de uitslag van het referendum formeel bindend is. Nee, dat is het niet. Volgens de doctrine van soevereiniteit van het parlement is het laatste woord altijd aan de wetgever. Maar politiek gezien lijkt het House of Commons (dat tegen uittreding was) zich neer te leggen bij een Brexit. Er is nog wel een maar, en daar schreef ik eerder over in een blog: de House of Lords kan nog dwarsliggen en er kan een beroep gedaan worden op een 'Royal Prerogative'. Het is allerminst zeker welke weg bewandeld gaat worden maar het is aangekondigd dat deze kwestie aan de rechter wordt voorgelegd.
• 5. 

  Dan is er de vraag wanneer het verzoek gedaan moet worden voor de 'echte' Brexit. Het Verenigd Koninkrijk heeft hier alle vrijheid in. De EU is pas aan zet nadat er een artikel 50-verzoek is gedaan. Tot dat moment kunnen de andere 27 lidstaten slechts lijdzaam of luidop mopperend toezien. Zodra het verzoek is ingediend gaat er een termijn lopen: of er komt een Brexit-deal tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk, of er komt geen deal en dan is de hoofdregel dat de Brexit na twee jaren een feit is.

  Dat laatste scenario is riskant, vooral omdat het in het Britse belang is een goed echtscheidingsconvenant te onderhandelen. Kortom: vanuit het Britse perspectief is het verstandig de wateren te testen alvorens de uittredingsaanvraag te doen. Daarom zien we nu dat May druk bezig is landen als Duitsland, Frankrijk en Polen te bezoeken.

• 6. 

  Zolang er nog geen Brexit is, blijft het Verenigd Koninkrijk gewoon lid en dus onderworpen aan de verplichtingen van het EU lidmaatschap. Het voorbereidende werk van de komende twee jaren blijft niettemin immens. Van de meer dan 10.000 EU regels zal men moeten nagegaan welke men wil behouden, hoe en in welke vorm.

  Dat hangt ook weer af van het kader van het echtscheidingsconvenant en de toekomstige verhoudingen. Ook zal men experts moeten vinden en opleiden, of inhuren vanuit Britse staf bij de EU, om de toekomstige handelsonderhandelingen te gaan doen met in totaal zo’n 50 partners.

• 7. 

  Stel nu dat het Verenigd Koninkrijk over een tijdje besluit het uittredingsverzoek weer terug te trekken, kan dat? Art. 50 zegt hier niets over en stelt alleen dat een exit na twee jaren vorm krijgt (tenzij de termijn wordt verlengd). De conclusie ligt voor de hand dat een intrekking niet meer mogelijk is en dat de enige mogelijkheid na een exit is weer om toetreding te vragen.

  Daartegenover staat dat aangezien de lidstaten art. 50 zelf hebben geschreven en vastgesteld, zij die bepaling ook in de geest ervan mogen uitleggen. Wellicht dat zij besluiten dat wanneer een soevereine staat besluit haar uittredingsaanvraag in te trekken, de art. 50 procedure wordt stopgezet.

• 8. 

  Langjarige onzekerheid is wel gegarandeerd. Eerst moet er worden gewaht op een art. 50 aanvraag. Stel dat deze begin 2017 gedaan wordt, dan wordt er nog minstens twee jaar onderhandeld over het kader van de Brexit. Daarna moeten de precieze post-Brexit relaties en handelsverdragen van het Verenigd Koninkrijk met derden nog vastgesteld worden.

  Dat Brexit-kader vereist een gekwalificeerde meerderheid in de Europese Raad en eventueel daarop volgende verdragen tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk verlangen unanimiteit onder de 27 EU-lidstaten. Dat is een lastig en tijdrovend perspectief.

• 9. 

  Binnen het Verenigd Koninkrijk zijn er ook talloze constitutionele en politieke consequenties. Gaan er werkelijk EU-buitengrenzen komen tussen Noord-Ierland en Ierland? Zal Schotland een nieuw onafhankelijkheidsreferendum wensen en daarna willen toetreden tot de EU?
• 10. 

  De gevolgen voor de EU en voor Nederland zijn allerminst zeker. Het lijkt erop dat de economische groei in de EU en Nederland kleiner zal zijn door een Brexit. Daarnaast vreest de EU de impact die een Brexit zal kunnen hebben op haar gezag en internationale (onderhandelings-)positie.

  Qua machtsverhoudingen verandert er uiteraard wél een en ander: ‘Berlijn’ en ‘Parijs’ winnen aan invloed. Ontegenzeggelijk zullen de 27 lidstaten bij de onderhandelingen moeten schipperen tussen twee doelstellingen: enerzijds ervoor zorgen dat de post-Brexit situatie veel vrijhandel en open grenzen kent met het Verenigd Koninkrijk, en anderzijds een rem zetten op andere staten die ook wel uit de EU willen met een goudomrand echtscheidingsconvenant en een goede alimentatie.

• 11. 

  Zal een Nexit, geïnspireerd door de Brexit nu ook mogelijk zijn? In mijn opvatting niet. De enige manier waarop in Nederland een referendum kan worden gehouden over een Nexit is als de wetgever daartoe een speciale referendumwet aanvaardt, zoals gebeurd is voor het referendum over de Europese grondwet. Dat lijkt mij niet waarschijnlijk.

  De huidige referendumwet is alleen van toepassing op wetgeving. Zolang er geen wetgeving tot goedkeuring van een EU verdrag komt, valt er bij referendum ook niets te stemmen. Als er ooit weer eens een verdrag komt tot wijziging van de EU-verdragen, dan betekent een eventueel negatief referendum daarover ook niet een Nexit maar alleen dat de huidige EU-verdragen blijven bestaan en niet worden veranderd.

• 12. 

  Dus, wat nu? Dat is een lastige vraag omdat er zo veel scenario’s zijn. Daarnaast kunnen politieke of economische gebeurtenissen de politieke waarschijnlijkheden beïnvloeden. Voor nu lijkt het erop dat het Verenigd Koninkrijk de tijd neemt om de eigen strategie te formuleren en haar ambtelijke teams te organiseren.

Kunnen we dan aannemen dat de Brexit een feit zal zijn begin 2019? Dat zou kunnen maar we moeten niet uitsluiten dat de aanvraag nog wat langer wordt uitgesteld of dat de termijn wordt verlengd. We moeten zelfs niet uitsluiten dat een aanvraag zal worden ingetrokken.

Zal de EU na een Brexit sterker of zwakker zijn? Sterker, omdat het Verenigd Koninkrijk niet meer kan dwarsliggen. Zwakker, vanwege de grote militaire en politieke macht en economie die het Verenigd Koninkrijk is en omdat een Brexit laat zien dat de EU niet onaantastbaar is.