Aard en handhaving van het ongeschreven staatsrecht: de vertrouwensregel na de kwestie-Verdonk

Gert Jan Geertjes is promovendus en docent aan de afdeling Staats- en bestuursrecht van de Universiteit Leiden

In 1866 steunde de Tweede Kamer de eerste motie – de motie-Keuchenius – die uiting geeft aan de vertrouwensband tussen regering en parlement. Hoewel de zittende regering Van Zuylen van Nijevelt Heemskerk deze motie over de kwestie-Mijer naast zich neerlegde en de Kamer ontbond, bleek al na de aanneming van de motie-Blussé in 1868 door de Tweede Kamer (die in de tussentijd nog een tweede keer was ontbonden) dat de regering niet kan aanblijven zonder steun van het parlement. Daarmee is de vertrouwensregel al (bijna) honderdvijftig jaar een feit: indien het parlement het vertrouwen opzegt in het kabinet respectievelijk een individueel bewindspersoon, dient deze zijn of haar ontslag aan te bieden.

Hoewel de vertrouwensregel de kern vormt van het Nederlandse parlementaire stelsel, is hij altijd buiten de Grondwet gebleven. Toch maakt de vertrouwensregel zonder twijfel deel uit van het Nederlandse staatsrecht. De betrokken ambten (regering en parlement) beschouwen de vertrouwensregel als een rechtsregel en daarmee ís het volgens de gangbare opvatting ook een rechtsregel. De vertrouwensregel vormt daarmee een van de belangrijkste (sommigen zouden zeggen: de enige) regels van ongeschreven staatsrecht in Nederland.

Het recht dat vormgeeft aan de verhouding tussen regering en parlement wordt in Nederland niet door een rechter, maar door regering en parlement zélf gehandhaafd. Het parlement stelt niet alleen vast dat in een bepaald geval de vertrouwensregel is geschonden, bijv. door een motie van afkeuring of wantrouwen aan te nemen, maar is ook uiteindelijk verantwoordelijk voor de handhaving van de norm, bijv. door te eisen dat de betrokken bewindspersoon/-personen daadwerkelijk aftreden.

De kwestie-Verdonk: afkeuring en aftreden

De kwestie-Verdonk maakt het belang van het onderscheid tussen de aard van de norm enerzijds en de handhaving ervan anderzijds goed duidelijk. Hoe was het ook alweer? Na de verkiezingen van 22 november 2006 had het vreemdelingenbeleid van Rita Verdonk, toenmalig minister van Vreemdelingenzaken (VVD) in het demissionaire kabinet Balkenende III, niet langer de steun van een meerderheid van de Tweede Kamer. Rita Verdonk weigerde gehoor te geven aan de wens van de Kamer om het uitzetten van asielzoekers op te schorten. De Kamer nam vervolgens op 13 december 2006 in reactie hierop de motie Dijsselbloem c.s. – een motie van afkeuring – tegen haar aan. Uit de motie bleek duidelijk dat de Kamer geen vertrouwen meer had in Verdonk: zij moest aftreden.

Probleem was dat ook de overige VVD-ministers tegen de opschorting van de uitzetting van asielzoekers waren. Het opstappen van Verdonk zou ook tot het aftreden van de andere VVD-ministers hebben geleid. Het functioneren van het demissionaire kabinet zou daardoor worden bemoeilijkt. Op 14 december 2006 stelde Balkenende namens het kabinet het volgende compromis voor: minister Verdonk zou aanblijven met een gewijzigde portefeuille en de uitzetting van asielzoekers die als ‘schrijnende gevallen’ kwalificeerden, zou worden stopgezet. De Kamer ging met dit voorstel akkoord. Verdonk bleef aan met een gewijzigde portefeuille en ook de overige VVD-ministers bleven zitten met het oog op – in de woorden van toenmalig minister-president Balkenende (CDA) –‘het landsbelang en de regeerbaarheid van het land’. De vertrouwensregel was geschonden, maar de Kamer ging niet over tot handhaving ervan.

Minister blijft, staatsrecht in de prullenbak?

De gang van zaken in 2006 was bijzonder. Niet eerder kwam het voor dat een minister na het aannemen van motie van afkeuring – die in deze context niet verschilt van een motie van wantrouwen – toch aanbleef. Volgens Nijmeegse staatsrechtgeleerden werd met het aanblijven van Verdonk bijna ‘150 jaar staatsrecht in de prullenbak’ gegooid (Kortmann) en duidde de gang van zaken zelfs op een ‘verkrachting van het parlementair stelsel’ (Bovend’Eert). Aan de andere kant werd gesteld dat het verloop van de kwestie-Verdonk weliswaar niet fraai was, maar dat voorkoming van verdere escalatie van het conflict tussen Kamer en regering – en daarmee het verdere functioneren van het reeds demissionaire kabinet kon worden veiliggesteld – ook gewicht in de schaal legde. Volgens Leidse wetenschappers was het gezien de omstandigheden ‘verdedigbaar’ dat de kwestie-Verdonk staatsrechtelijk toelaatbaar was (Verhey) en heeft het Nederlands staatsrecht met deze oplossing ‘zijn kracht bewezen’ (Voermans).

Zowel regering en parlement als de doctrine zijn het erover eens dat de vertrouwensregel niet zomaar een informele regel (of een conventie), maar een regel van ongeschreven staatsrecht is. Schending daarvan is niet alleen onfatsoenlijk, maar ook onrechtmatig. Staatsrechtelijk gezien had Verdonk moeten aftreden en hadden de overige VVD-ministers moeten aanblijven. Daarmee zouden het landsbelang en de regeerbaarheid van het land echt zijn gediend. De bereidwilligheid van de Kamer om die regel uiteindelijk niet te handhaven is terug te voeren op een pragmatische afweging.

Op de korte termijn had het aanblijven van Verdonk geen grote gevolgen. Op de lange termijn wellicht wel. De kwestie zou de suggestie kunnen wekken dat een bewindspersoon eenvoudig een motie van wantrouwen van de Kamer naast zich neer kan leggen. Dat zou geen recht doen aan het onderscheid tussen de aard en de handhaving van de norm. Het staat buiten kijf dat Verdonk de vertrouwensregel had geschonden; de Kamer zag slechts af van de handhaving ervan. Honderdvijftig jaar na dato staat nog altijd vast dat de vertrouwensregel een rechtsregel is. Wanneer een politieagent uit coulance een net uitgeschreven bekeuring voor te hard rijden verscheurt, wordt het voor andere automobilisten niet ineens legaal de maximumsnelheid te overschrijden. Zo is het ook met de vertrouwensregel: ook na de kwestie-Verdonk geldt nog altijd dat een minister moet opstappen nadat de Kamer een motie van wantrouwen aanneemt.

Na honderdvijftig jaar vormt de vertrouwensregel nog altijd de kern van ons parlementaire stelsel, ook al is de regel in het verleden niet altijd gehandhaafd. Wat vooral telt, is dat regering en parlement er de afgelopen 150 jaar zonder al te veel problemen in zijn geslaagd gestalte te geven aan hun vertrouwensband.