Integriteit als juridisch of politiek probleem?

Wytze van der Woude, universitair docent staatsrecht, Capgroep Publiekrecht, University Maastricht

Vooral op gemeentelijk niveau zijn kwesties rondom belangenverstrengeling en integriteit de laatste tijd schering en inslag. Een kleine greep uit de afgelopen jaren binnen een betrekkelijk kleine cirkel rondom de Universiteit Maastricht geeft ons voorbeelden als de val van de burgemeester van Maastricht vanwege brandweermaterieel dat op de één of andere manier in verband zou staan met een vakantiehuis in Bulgarije; de Sinterklaasaffaire in de gemeente Echt-Susteren, waarin gemeenteraadsfracties op eigen titel gemeentegeld uitdeelden aan door hen uitgekozen maatschappelijke instellingen; een gemeenteraadslid in Voerendaal dat meestemde over wat effectief een salarisverhoging van zijn echtgenote (een wethouder) moest worden of recentelijk een wethouder ruimtelijke ordening in Roermond die (al of niet te) nauwe banden onderhield met een grote regionale projectontwikkelaar.

Integriteitskwesties zijn dus ‘hot’: misschien wel vooral in de aandacht die ze weten te genereren in lokale of soms nationale media. Die aandacht is begrijpelijk, omdat dergelijke kwesties als het ware een aura van vriendjespolitiek en achterkamertjes met zich dragen en veel mensen met het gevoel achterlaten dat ‘de dames en heren politici eerst en vooral voor zichzelf zorgen’. Nog afgezien van de vraag of dat wel een juiste voorstelling van zaken is, is dergelijke beeldvorming vaak al funest.

Dergelijke berichtgeving heeft vaak tot gevolg dat allerhande onderzoek wordt ingesteld, soms door ad hoc commissies soms door gespecialiseerde bureau’s. De vraag is wel: welke maatstaf moet daarbij nu worden gehanteerd? Van welke aard zijn nu eigenlijk de normen waarlangs het handelen van volksvertegenwoordigers en bestuurders moet worden beoordeeld? Zijn dit vooral juridische normen of speelt algemeen fatsoen hier een belangrijke rol en wat is het verschil daartussen?

Allereerst:  integriteit is bijzonder moeilijk in juridische termen te vatten. Vaak zijn de omstandigheden van de verschillende gevallen zodanig specifiek dat met moeilijk is op voorhand regels te geven die het gedrag van politici en bestuurders zodanig reguleren dat dit ten allen tijde als ‘integer’ wordt beschouwd. Vaak kunnen juristen hooguit randvoorwaarden scheppen in de sfeer van incompatibiliteiten (welke functies mag men niet tegelijkertijd uitoefenen) en het aanwijzen van specifieke verboden handelingen (zoals het optreden als advocaat van een gemeente, terwijl je van diezelfde gemeente raadslid bent).

Deze regels zijn zo concreet, dat zelfs een niet-integere bestuurder wel echt zijn of haar best moet doen om ze te schenden. Aan de andere kant staan normen als art. 2:4 Algemene Wet bestuursrecht (Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid (...) en waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende personen die een persoonlijk belang hebben bij een besluit , de besluitvorming beïnvloeden). Deze normen lijken op het eerste gezicht duidelijk, maar zijn dat nauwelijks. Kom bijvoorbeeld maar eens met een sluitende definitie van een ‘persoonlijk belang’. Politici en bestuurders komen nu eenmaal niet uit de lucht vallen. Hoe reëel is het om te veronderstellen dat zij zich volledig (kunnen) afsluiten van de context waarin zij leven als zij tot besluitvorming geroepen worden. Als dit al zou kunnen is het de vraag of dit niet leidt tot een soort ‘bestuurlijk autisme’, dat nu juist als minstens net zo onwenselijk wordt beschouwd. Waarom vragen wij immers anders meer en meer van wethouders en burgemeesters dat ze met ‘beide benen in de samenleving staan’ of beschikken over ‘goede netwerkcapaciteiten’?

Op het moment dat er dan toch een juridisch oordeel geveld moet worden over een integriteitskwestie, doet het oordeel tot overmaat van ramp vaak nogal wereldvreemd aan. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van het voorbeeld Echt-Susteren. In dit geval was het handelen van de betreffende raadsfracties (het op naam van een politieke partij uitdelen van een gemeentelijke meevaller aan verschillende verenigingen en maatschappelijke organisaties) uiteindelijk juridisch bezien niet in de haak, omdat de vrijgekomen fondsen werden verdeeld door middel van het aannemen van een drietal moties, waar dat door middel van het aannemen van een amendement op de begroting had gemoeten.

Verder hadden de brieven waarin de subsidies werden toegekend moeten worden ondertekend namens het college van burgemeester en wethouders en niet door de betreffende fracties. Juridisch sluit dat natuurlijk als een bus, maar het feit blijft dat deze betrekkelijke “technicalities” het uiteindelijke antwoord op de vraag naar de juistheid van de handelwijze van de betrokken politici toch wat boven de markt laat hangen (was het geld nu vooral gegeven aan ‘vriendjes’ of niet?). Dat is ongelukkig, omdat dat antwoord niet alleen voor burgers en media, maar vooral ook voor deze politici zelf van grote waarde kan zijn.

Dus ja, belangenverstrengeling is misschien een staatsrechtelijk probleem, maar de staatsrechtelijke oplossingen zijn beperkt. Politieke oplossingen en goede politieke omgangsvormen zijn eveneens geboden. Keiharde regels zijn daarbij niet te geven, hetgeen betekent dat we aangewezen zijn op volkswijsheden als “bij twijfel niet inhalen” en de moderne klassieker “fatsoen moet je doen”.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 25 d.d. 28 januari 2013.