De ECB is een smet op de Europese democratie

De maatregelen die de Europese Centrale Bank (ECB) de afgelopen weken genomen heeft om de economische gevolgen van The Great Lockdown te verzachten hebben het vraagstuk van democratische legitimatie van de ECB wederom naar voren gebracht. Wie zijn die bestuurders van de ECB die zulke ingrijpende maatregelen nemen over de Europese economie, en uiteindelijk over Europese integratie, en wat legitimeert hun macht?

Afgelopen week nam de ECB wederom een ingrijpende stap. De eisen die zij stelt aan het onderpand dat banken gebruiken om geld van de ECB te lenen zijn bevroren per 7 april, waardoor ook onderpand van lagere kwaliteit (met een hoger risico) in aanmerking komt. Deze maatregel voorkomt dat banken toegang tot het geld van de centrale bank verliezen, wat tot een hogere rente zou leiden. Door de technische achtergrond van de maatregel is het makkelijk om de politieke aard van deze stap uit het oog te verliezen. Voorheen liet de ECB zich in het beleid over onderpand leiden door ‘de markt’, in casu de kredietbeoordelaars. Bij de crisis van 2008 lagen deze rating agencies al onder vuur omdat ze voor hun inkomsten sterk afhankelijk waren van diegene die ze moesten beoordelen. Daar kwam nog bij dat kredietbeoordelaars klimaatrisico’s lijken te onderschatten. Doordat de ECB zich afhankelijk had gemaakt van deze kredietbeoordelaars kocht de ECB de afgelopen jaren wel de leningen van Shell, maar niet die van Griekenland. Door 7 april als peildatum voor onderpand te gebruiken maakt de ECB zich dus wat los van de markt. Mijns inziens een stap in de juiste richting, maar het roept wel de vraag op: wie controleert die ingrijpende, maar zeer technische, beslissingen in Frankfurt?

Het antwoord is eenvoudig: niemand. Met het Verdrag van Maastricht werd besloten dat het monetair beleid van de euro de verantwoordelijkheid van een onafhankelijke centrale bank zou zijn. De Duitse Bundesbank, en in mindere mate De Nederlandsche Bank, stonden model voor de nieuwe ECB. Op twee cruciale punten verschilt de ECB echter van de nationale centrale banken. Ten eerste ligt de onafhankelijkheid van de ECB besloten in een eigenaardig juridisch instrument, namelijk de EU Verdragen. Een belangrijk kenmerk daarvan is dat wijziging alleen mogelijk is na ratificatie door alle lidstaten. Handelingen van de ECB kunnen dus nauwelijks gecorrigeerd worden door middel van verdragswijziging. Voor onafhankelijke nationale centrale banken was er altijd de dreiging dat de wet makkelijk kon worden aangepast.

Een ander belangrijk middel om op nationaal niveau een centrale bank te controleren was het economisch en fiscaal beleid van de minister van financiën. Monetair beleid werkt namelijk niet in een beleidsvrij vacuüm; de effectiviteit van de middelen waarmee centrale bank zijn doelen probeert te bereiken wordt beïnvloed door een groot aantal economische factoren, die op hun beurt weer mede worden bepaald door het economisch en fiscaal beleid. Een machtige minister van financiën had zo enige invloed op de centrale bank. Vice versa had op nationaal niveau de centrale bank invloed op het fiscale en economische beleid. Het was alsof de economische auto werd bestuurd door twee bestuurders, de één met controle over het stuur, de ander over het gaspedaal. Zelfs als de bestuurders onafhankelijk van elkaar zijn, zullen ze moeten samenwerken om hun bestemming(en) te bereiken. Met de euro is deze dynamiek tussen monetair en fiscaal beleid veranderd. Het is niet meer 1-tegen-1 maar 1-tegen-19. Tegenover de centrale bank zitten nu 19 ministers van financiën. Één paar handen aan het stuur, 19 gaspedalen. De mate waarin de ministers van financiën van de Eurozone tegenwicht kunnen bieden aan de ECB hangt af van de mate waarin zij hun beleid kunnen coördineren en is dus in veel gevallen gering.

In de Eurozone zijn twee controlemechanismen weggevallen, maar er zijn er ogenschijnlijk ook twee voor teruggekomen. Zo ziet het Europees Parlement zichzelf als de plek waar democratische verantwoording van de ECB tot stand komt. Daartoe heeft het zelfs een ‘monetaire dialoog’ met de ECB, waarbij de President van de ECB regelmatig tekst en uitleg komt geven aan de Europarlementariërs. Probleem hiervan is echter dat het Europees Parlement geen geschikt instrument heeft om consequenties te verbinden aan deze interactie, aangezien het niets te zeggen heeft over de statuten van de ECB en ook niet over het financieel beleid in de Eurozone. Het oordeel van het Europees Parlement heeft geen weerslag op het functioneren van de ECB.

Ten tweede was het monetair beleid van de ECB afgelopen jaren onderhevig aan rechterlijk toezicht, in de veelbesproken ‘judicial dialogue’ tussen het Europese Hof van Justitie en het Duitse Constitutionele Hof. De laatstgenoemde stelde in 2014 voor het eerst een prejudiciële vraag omtrent de belofte van ECB President Mario Draghi “to do whatever it takes”. Alhoewel deze interactie zeer relevant is voor de reikwijdte van de bevoegdheden van de ECB, is de juridische controle op de ECB van zeer beperkte aard. Het betreft de uiterste grenzen van wat de ECB mag doen, en dan is met name het Europese Hof van Justitie ook nog eens allesbehalve duidelijk. Het dagelijks werk van de ECB blijft daarmee buiten schot.

Op nationaal niveau is bewezen dat een onafhankelijke centrale bank niet onverenigbaar is met democratische controle. Op Europees niveau ligt dat een stuk lastiger. Aangezien de oorsprong van de problemen ligt bij het Verdrag van Maastricht, kan men daar de ECB niet de schuld van geven.

Marijn van der Sluis is als Universitair docent staatsrecht verbonden aan de Universiteit Maastricht.