En nu verder!

Remco Nehmelman is hoogleraar Publiek organisatierecht, Universiteit Utrecht, lid van de Raad voor het Openbaar Bestuur en lid Kiesraad

Inleiding

Eind 2016 verscheen de vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna (ook) afgekort als AaRvS) met als titel: En nu verder! Het is een lijvig rapport geworden van 80 pagina’s, exclusief bijlagen. Iedereen die een ‘helikopterview’ en toekomstbespiegelingen wil krijgen over de recente (en aankomende) enorme decentralisatieoperatie(s) valt aan te bevelen dit rapport van de AaRvS te lezen.

Een scala van onderwerpen passeert in het rapport te revue zoals: (1) de vraag over de betekenis van het begrip stelselverantwoordelijkheid en (2) daaraan gekoppeld de vraag wanneer de centrale overheid al dan niet moet ingrijpen bij medeoverheden gelet op de recente decentralisaties. Ook aan de orde komt (3) het onderwerp wanneer en op welke wijze decentrale overheden betrokken dienen te worden bij de kabinetsformatie en het regeerakkoord.

Voorts pleit de AaRvS ervoor om te komen tot (4) een zogeheten ‘incrementele aanpak’ over bezinning van de bestuurlijke organisatie van het huidige binnenlandse bestuur. Ook wordt het advies gegeven om (5) de rechtsbescherming in het sociale domein te versterken en (6) het leerstuk met betrekking tot het toezicht te herijken en daarmee samenhangend (7) de zuivere geschillenregeling (tussen bestuursorganen) nader te doordenken. Ten slotte vraagt de AaRvS aandacht voor (8) nieuwe financiële verhoudingen tussen Rijk en decentrale overheden.

In het hiernavolgende zal kort worden ingegaan op deze 8 aandachtspunten in het naar mijn mening belangwekkende rapport van de Afdeling advisering van de Raad van State.

Stelselverantwoordelijkheid

Eén van de meest gebruikte woorden in het debat over de recente decentralisaties in het sociaal domein is het woord ‘stelselverantwoordelijkheid’. In het verleden kwam het woord sporadisch ter sprake in het binnenlands bestuur, maar nu met de enorme decentraliseringsoperatie staat het begrip volop in de belangstelling. Opvallend daarbij is dat er diverse definities van het begrip in omloop zijn. Zo is een bestuurskundige uitleg weer anders dan een strikt juridische.

De Afdeling advisering van de Raad van State kiest voor een gecombineerde bestuurskundige en juridische uitleg en komt neer op de volgende omschrijving van het begrip stelselverantwoordelijkheid: ieder van de betrokken overheden draagt medeverantwoordelijkheid voor het stelsel als geheel en elk van deze overheden kan daarop worden aangesproken. Zo is de wetgever voor de (decentrale) medebewindswetgeving verantwoordelijk, de minister tevens voor het toezicht op de uitvoering en de decentrale overheden voor de uiteindelijke uitoefening van de nieuwe taken (en bevoegdheden) al dan niet door gebruikmaking van private actoren (zoals zorgverleners). Het gaat dan bovendien vooral om onderling vertrouwen tussen de verschillende actoren binnen de bestuurslagen.

Wat van deze definitie te vinden? Ik denk dat de AaRvS een juiste omschrijving van het begrip stelselverantwoordelijkheid geeft, alleen de vraag blijft hoe daar dan concreet precies mee om te gaan en komt het uiteindelijk toch niet neer op de juridische (en wellicht politieke vraag) op welk moment kan en mag een bestuursorgaan (bijvoorbeeld de minister) ingrijpen of bijsturen bij een ander bestuursorgaan van een medeoverheid.

Wanneer bijvoorbeeld van vernietiging gebruik zal worden gemaakt staat onder andere beschreven in het Beleidskader schorsing en vernietiging. Uiteindelijk kan dit ook tot politieke verantwoording leiden als de Tweede Kamer bijvoorbeeld van de staatssecretaris van VWS wil weten waarom er geen jeugdzorg meer wordt aangeboden in een bepaalde gemeente. Kortom het begrip stelselverantwoordelijkheid blijft enigszins ongrijpbaar en uiteindelijk komt de precieze betekenis van dit begrip pas tot uitdrukking in juridische (of beleidsdocumenten) dan wel in de politieke praktijk.

Terughoudend omgaan met ‘ingrijpen’

Samenhangend met het vorige punt is de vraag wanneer de rijksoverheid moet omgaan met ingrijpen bij de decentrale overheden. Volgens de AaRvS is dat iets anders dan het vorige punt stelselverantwoordelijkheid. Bij het terughoudend omgaan met ingrijpen gaat het volgens de Afdeling om het gegeven dat de rijksoverheid, behalve bij de mogelijkheid van wetswijzigingen, de verantwoordelijkheden van de decentrale overheden respecteert. De stelselverantwoordelijkheid van de Rijksoverheid mag met andere woorden geen alibi zijn voor het Rijk om eenzijdig en in strijd met het uitgangspunt van de decentralisatie in te grijpen in de uitoefening van gedecentraliseerde bevoegdheden. Als advies wordt bovendien gegeven om zeer terughoudend te zijn met het initiëren van nieuwe wetgeving.

Ik blijf het nuanceverschil tussen enerzijds stelselverantwoordelijkheid en het terughoudend omgaan met ingrijpen anderzijds een lastige vinden. In het ultieme geval (vraag is dan wel wanneer is daarvan sprake) moet de Rijksoverheid (minister of wetgever) kunnen ingrijpen bij een decentrale overheid door middel van een aanpassing van wetgeving in het algemeen of door middel van bijvoorbeeld een schorsings- en vernietigingsbesluit in een incidenteel geval. Hoe nu precies verder met deze materie blijft mijns inziens daarom nog in het ongewisse.

Betrokkenheid tijdens kabinetsformatie en regeerakkoord

Het derde punt dat de Afdeling advisering van de Raad van State adviseert is een grotere betrokkenheid van de decentrale overheden bij de kabinetsformatie en het regeerakkoord. De uitkomst van een kabinetsformatie speelt een prominente rol bij de verdere ontwikkeling voor de verhoudingen tussen Rijk en decentrale overheden. Volgens de Afdeling zou lang voor een kabinetsformatie aan de orde is, op ambtelijk niveau al moeten worden gesproken over een gedeelde probleemanalyse en mogelijke oplossingen, waarbij tevens aan de orde komt wie waarvoor verantwoordelijk is of wordt. De hoofdpunten daarvan kunnen dan hun beslag krijgen in een nieuw regeerakkoord.

Dat is in mijn ogen een wijs advies. Hoewel veelvuldig in Den Haag overleg wordt gevoerd tussen Rijk en medeoverheden (in het bijzonder met VNG, IPO en UvW) is het zinvol deze overleggen te intensiveren en over en weer te komen tot een gemeenschappelijke aanpak van het publieke domein. Een goed voorbeeld daarvan vormt bijvoorbeeld de incidentenpolitiek die door het Rijk en gemeenten is gevoerd met betrekking tot de vluchtelingenopvang. Verantwoordelijkheden op dit terrein waren (en zijn mijns inziens) onvoldoende duidelijk en goed overleg dat uitmondt in nieuwe bevoegdheden en dus verantwoordelijkheden zou hier op zijn plaats zijn.

Incrementele aanpak

Een vierde advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is een incrementele aanpak van het proces van decentralisatie. De Afdeling adviseert deze aanpak bij de mogelijkheid tot nieuwe organisatiestructuren in het binnenlands bestuur. Met het oog op de slagkracht en de democratische legitimatie van het openbaar bestuur is een ordentelijke, bestuurlijke organisatie essentieel, aldus de AaRvS.

Dat is een terechte stelling. De decentralisaties in het sociaal domein hebben geleid tot een ‘wirwar’ aan nieuwe samenwerkingsverbanden, al dan niet juridisch gereglementeerd. Voor een gemiddelde burger is nu vaak onduidelijk bij welk loket men moet zijn voor gepaste ondersteuning op bijvoorbeeld het terrein van de jeugdzorg of de voorzieningen uit de Wet maatschappelijke ondersteuning. Nieuwe formele en informele regionale verbanden zijn ontstaan, die veelal samengaan met (voor bijvoorbeeld een gemiddeld gemeenteraadslid) ondoorzichtige bevoegdheidsstructuren en verantwoordingsmechanismen. Leg dat de gemiddelde kiezer bij de volgende gemeenteraadsverkiezingen nog eens uit: u stemt voor een nieuwe gemeenteraad, maar veel taken zijn niet meer rechtstreeks bij uw gemeente belegd.

Het kabinet Rutte II en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het bijzonder had het allemaal anders willen zien; met de opschaling van de provincies zouden de eerste stappen worden gezet voor een nieuwe bestuurlijke kaart. De zogeheten FUN-provincie (Flevoland, Utrecht, Noord Holland) werd uiteindelijk niet zo ‘fun’ en is er zoals bekend nooit gekomen.

Van blauwdrukdenken moet in ieder geval ver weg worden gebleven. De AaRvS stelt nu dus een incrementele aanpak voor; van onderop laten groeien en eerst de ervaringen laten opdoen over de vraag of en hoe het anders zou kunnen. Echter, wel met een stok van de Rijksoverheid achter de deur, wil het na een bepaalde periode niet lukken en is er in de ogen van het Rijk onvoldoende bezinning en aanpak geweest op het terrein van bestuurlijke slagkracht en democratische legitimatie in de nieuwe decentralisatieprocessen, dan kan het Rijk (lees de wetgever) volgens de AaRvS met goede argumenten ingrijpen. Ik ben het weliswaar eens met dit voorstel, maar is dit nu een uitdrukking van stelselverantwoordelijkheid of gelegitimeerd ingrijpen van hogerhand?

Rechtsbescherming

Een vijfde wezenlijke notie die de Afdeling maakt is die met betrekking tot de gevolgen van rechtsbescherming in het licht van de toenemende decentralisaties. Versterking van rechtsbescherming is het devies, want het ‘op maat-concept’ en de andere verhouding tussen overheid en burger hebben gevolgen voor de invulling van de notie van rechtsongelijkheid, aldus de AaRvS. Van gelijkheid zonder aanzien des persoons is overgestapt naar gelijkheid die rekening houdt met behoeften, mogelijkheden en omstandigheden van de burger. Hoewel dat een logisch gevolg is van de gemaakte keuze, aldus de Afdeling, vragen de gevolgen daarvan voor de rechtsbescherming opnieuw doordenking.

Ook hier raakt de Afdeling advisering van de Raad van State een gevoelig punt. Is het egalitaire Nederland wel klaar voor differentiatie in het sociaal domein? Wordt geaccepteerd dat bepaalde voorzieningen minder zijn in de eigen gemeente, terwijl in de naburige gemeenten het voorzieningenniveau in het sociaal domein aanzienlijk beter is? Vragen die nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd. Moeten vangnetten worden ingebouwd van hogerhand, of leidt dat dan weer tot ‘luie’ gemeenten.

Het adagium momenteel dat de decentralisatieslag die nu is ingezet, zal leiden tot een versterking van de lokale democratie: kies lokaal anders als je het anders wil, ook op het gebied van het sociaal domein. Maar nogmaals zijn we hier (al) klaar voor en zijn stevige verschillen in lokale territorialiteit wel voldoende om te mogen differentiëren zoals nu mogelijk?

Herijking van toezicht & geschillenregeling

Over het 6e en 7e punt in de nota van de Afdeling kan en wil ik kort zijn. De Afdeling stelt terecht het punt van de herijking van het toezicht aan de orde. De decentralisaties in zowel het sociale als het fysieke domein maken die herijking noodzakelijk. Er is immers horizontale verantwoording in de bestuurslagen zelf; er bestaat interbestuurlijk toezicht en toezicht door de rijksinspecties. Gelet op de nieuwe verhoudingen in de bestuurslagen is nieuwe doordenking op het punt van toezicht dan inderdaad noodzakelijk. Niet alleen voor de inzichtelijkheid maar ook voor de effectiviteit van toezicht.

Daarmee samenhangend vraagt de Afdeling aandacht voor het treffen van een voorziening voor zuiver bestuursgeschillen; geschillen die zich derhalve uitsluitend kunnen voordoen tussen twee bestuursorganen. Een dergelijke regeling zou zijn beslag kunnen krijgen in de Code Interbestuurlijke verhoudingen dan wel in een wet.

Financiële verhoudingen

Het laatste, en momenteel één van de meest wezenlijke vraagstukken in de interbestuurlijke verhoudingen is de vraag: wie gaat over het geld? Het Rijk is en blijft beheerder van het Gemeentefonds en de specifieke uitkeringen, de belangrijkste inkomstenbronnen van gemeenten. Gesproken wordt momenteel wel over de vergroting van het eigen belastinggebied, maar dat zal niet zodanig zijn dat de eerste twee genoemde inkomstenbronnen aanzienlijk zullen verminderen.

Anders gezegd, het Rijk kan en zal blijven sturen met de middelen. De Afdeling advisering van de Raad van State stelt dat de verwezenlijking van de doelstellingen die met de decentralisaties samenhangen, gediend is met een eenvoudigere en voorspelbaardere normeringsystematiek en met het maken van meerjarige budgetafspraken. De aanbeveling die daarmee samenhangt is dat het afzonderlijk overleg tussen Rijk en medeoverheden over beleidsinhoudelijke en over financiële vraagstukken gecombineerd dienen te worden. Ook dit zijn naar mijn opvatting wijze woorden. Nieuwe taken kunnen niet zonder bevoegdheden, maar zeker niet zonder voldoende financiële middelen.

Tot slot

Als laatste advies geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aan regering en parlement mee dat de positie van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties moet worden versterkt. Een louter coördinerende rol voor deze minister, is volgens de Afdeling ontoereikend. Ik val in herhaling, maar ook dit advies zou naar mijn mening moeten worden opgevolgd.

Daarmee kom ik zelf ook tot een afronding voor deze column. Als gezegd geeft de Afdeling advisering van de Raad van State een aantal wijze adviezen op het terrein van de huidige en toekomstige interbestuurlijke verhoudingen. De nieuwe rolverdeling tussen Rijk en de decentrale overheden vergt nadere doordenking, dat tijdens de decentralisatie operatie van de afgelopen jaren, vaak onvoldoende is gedaan. Moeite blijf ik evenwel houden met het eerste en tweede punt, te weten het verschil in systeemverantwoordelijkheid en de terughoudend van ingrijpen door de Rijksoverheid. Vanuit juridisch oogpunt liggen beide mijns inziens in het verlengde.

De Afdeling heeft een kritisch en constructief rapport geschreven met daarin een groot aantal wezenlijke adviezen. Nu maar verder zien wat daarvan zal komen!