Dreigt een status quo voor de Wet organisatie hoogste bestuursrechtspraak?

Jasper Kennis is als docent en onderzoeker verbonden aan het Instituut voor Publiekrecht, Staats- en Bestuursrecht van Universiteit Leiden

De discussie over de inrichting van de hoogste bestuursrechtspraak is al meer dan een eeuw oud. Reeds in 1905 stelde minister van Justitie Loeff voor om dit type rechtspraak te integreren in de gewone rechterlijke macht. Onder invloed van hoogleraar Struycken en zijn volgelingen werd dit plan uiteindelijk gedwarsboomd. Van uitstel komt afstel en tot op de dag van vandaag kennen wij een versplinterde hoogste bestuursrechtspraak. Met het voorstel voor de Wet organisatie hoogste bestuursrechtspraak (34 389) beoogt de regering voornoemd stelsel een definitieve en toekomstbestendige vorm te geven. Is dit inderdaad het eindstation van een langslepend discours of zal de geschiedenis zich herhalen?

Wetsvoorstel

Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is het zaak eerst de inhoud van het wetsvoorstel organisatie hoogste bestuursrechtspraak tegen het licht te houden. De facto komt het voorstel erop neer dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) als enig bestuursrechtelijk college blijft bestaan. De taken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) worden overgeheveld naar de ABRvS. De rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) wordt verdeeld over de gerechtshoven, met de mogelijkheid van algemeen cassatieberoep bij de Hoge Raad. Daarnaast is de regering voornemens een verdere scheiding van de rechtsprekende en de adviserende taak binnen de Raad van State (RvS) te bewerkstelligen, onder meer door een einde te maken aan de dubbelbenoemingen van staatsraden. Deze plannen resulteren aldus in een systeem van twee hoogste bestuursrechters: de ABRvS en de Hoge Raad. Dit zogenaamde twin-peaks model leidt ontegenzeglijk tot een eenvoudiger rechtsstelsel.

Een eenvoudiger rechtsstelsel betekent echter niet automatisch een toegankelijker en beter gespecialiseerd rechtsstelsel, waarmee de rechtseenheid en rechtszekerheid binnen het bestuursrecht en daarbuiten zijn gediend. In dit kader is het problematisch dat de keuze voor herindeling van rechtsmacht niet voortvloeit uit een objectieve probleemanalyse of inventarisatie van mogelijke oplossingen. Dit is een veelgehoord commentaar in de rechtswetenschappelijke literatuur, maar bovenal ook in de adviezen naar aanleiding van het wetsvoorstel van de betrokken organisaties. Onder meer de Hoge Raad, de Raad voor de Rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak hebben hun ongenoegen in niet mis te verstane bewoordingen geuit.

Onafhankelijkheid & versnippering

De oppositie heeft gehoor gegeven aan de vele afkeurende reacties op het wetsvoorstel. Tijdens de plenaire behandeling van het voorstel op 6 oktober maakt zij duidelijk dat het voorstel zoals dat nu voorligt, niet op haar instemming kan rekenen. De kritiek in de Kamer spitst zich grofweg toe op twee punten: de positie van de ABRvS in het rechtsbestel en de versnippering en het verlies van expertise van de CRvB en het CBb. Zo is de onafhankelijkheid van de ABRvS nog onvoldoende gewaarborgd en leidt de verspreiding van de rechtsmacht van de CRvB tot verlies van deskundigheid en rechtseenheid. Daarnaast bestaat veel discussie over de positie van een achttal raadsheren van het CBb dat niet mee kan naar de ABRvS.

Hoewel de Kamer haar zorgen over de voornoemde punten deelt, verschilt de wijze waarop zij hiermee omgaat. Het CDA en de SGP lijken vooral het huidige systeem van rechtsmachtverdeling te willen behouden. SP, D66 en GroenLinks zetten de bijl in de kern van het wetsvoorstel. Deze partijen stellen een ‘bijzonder bestuursrechtelijk gerechtshof’ voor waar respectievelijk de zaken van de CRvB en het CBb worden ondergebracht. Een andere manier om versnippering te voorkomen zou volgens deze partijen kunnen worden bereikt door de zaken van de CRvB onder te brengen bij een nieuw op te richten ‘sociaal bestuursrechtelijk gerechtshof’ en CBb-zaken te concentreren bij het gerechtshof Den Haag. Het voorgaande is in strijd met de essentie van het voorstel, dat juist minder verschillende (bestuurs)rechtelijke instanties voorstaat. De coalitiepartijen VVD en PvdA zijn het in grote lijnen eens met het voorstel. Zij stellen een aantal wijzigingen voor waardoor een stringentere scheiding van taken binnen de RvS wordt bewerkstelligd.

Invoeringswet

De regering kiest ervoor de rechtspositionele aspecten die met de herkaveling van de rechtsmacht zijn gemoeid niet in het wetsvoorstel organisatie hoogste bestuursrechtspraak te regelen, maar in een nog te consulteren invoeringswet. Ook dit komt de regering op tegenwerpingen te staan, nu snel duidelijkheid gewenst is voor het personeel van alle betrokken instanties. De door de Kamer voorgestelde wijzigingen zijn van wetstechnische aard en zien op de wijze van inwerkingtreding van de wet en de invoeringswet. Op dit punt voorzie ik weinig moeilijkheden voor eventuele aanpassing van het voorstel. De crux zit toch met name in de overheveling van zaken van de CRvB en het CBb. Of en in welke vorm deze zal geschieden zullen we moeten afwachten. Het is de vraag of de regering nog achter haar voorstel zal staan als de amendementen over een nieuw op te richten bestuursrechtelijk hof door de Kamer worden aangenomen. Kortom, wordt vervolgd.