Een kat-en-muisspel tussen kabinet en parlement

Het inlichtingenrecht en de vertrouwensregel

Careljan Rotteveel Mansveld, Montesquieu Instituut Den Haag

In het Nederlands staatsbestel is het een doodzonde als een bewindspersoon het parlement foutief, niet goed of niet voldoende informeert. Wie dat als minister of staatssecretaris overkomt, kan op een pittig debat in het parlement rekenen. De bewindspersoon die daar geen zin in heeft, houdt de eer aan zichzelf en biedt vóór een dergelijk debat zijn ontslag aan. En als hij het debat wel met de Kamer aangaat, krijgt hij gegarandeerd te maken met een door de oppositie ingediende motie van wantrouwen, die in het algemeen niet zal worden aangenomen: de coalitie blijft haar bewindspersoon vrijwel altijd trouw. Wel is het vertrouwen in de bewindspersoon - die verder te boek staat als ‘beschadigd’ of als ‘aangeschoten wild’ - afgenomen.

De plicht van bewindslieden om het parlement in te lichten vloeit voort uit artikel 68 van de Grondwet, dat sinds 1987 luidt:

De ministers en de staatssecretarissen geven de kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.

Tot 1848 was het inlichtingenrecht niet in de Grondwet opgenomen. Stelden de Kamer of Kamerleden vragen, dan waren zij overgeleverd aan het humeur van de Koning. Deze stelde zich op het standpunt dat het onderwerp van informatie-uitwisseling tussen ministers en parlement alleen maar wetgeving mocht zijn.

Het individuele vragenrecht

Bij de grondwetswijzing van 1848 kwam het informatierecht in de Grondwet, maar slechts als een algemeen inlichtingenrecht. Bepalingen over het individueel vragenrecht werden in de loop der tijd wel in de reglementen van orde opgenomen: in dat van de Tweede Kamer in 1906, in dat van de Eerste Kamer in 1918. De regering beloofde individuele vragen ook te beantwoorden en in de praktijk gebeurde dat ook, een enkele uitzondering daargelaten.

Bij de algehele herziening van de Grondwet in 1983 bleef het individuele inlichtingenrecht uit de Grondwet. Niet zozeer omdat dit inlichtingenrecht niet werd erkend, maar vanwege het in een amendement daaraan gekoppelde minderheidsrecht op de parlementaire enquête. Dat ging in tweede lezing de Eerste Kamer te ver en sneuvelde. De omissie van het individuele inlichtingenrecht werd per eerstvolgende gelegenheid, in 1987, hersteld.

Strijd met het belang van de staat

Bewindspersonen kunnen een beroep doen op ‘het belang van de staat’ en weigeren de inlichtingen te verstrekken. Te denken is aan gegevens die bepaalde onderhandelingen doorkruisen of die de veiligheid van de staat in gevaar brengen of die vertrouwelijke bedrijfsinformatie of privacygegevens bevatten. Minister en Kamer kunnen wel gezamenlijk besluiten deze gegevens in een besloten commissievergadering te behandelen, of ze nadrukkelijk als ‘vertrouwelijk’ te bestempelen zodat ze niet op straat liggen. In 2010 is daarvoor zelfs door de Tweede Kamer een Regeling vertrouwelijke stukken vastgesteld.

Maar een minister, die een beroep wil doen op ‘het belang van de staat’ zal dat, conform een ‘aanwijzing’ uit 1983, in de ministerraad moeten bespreken. Dat betekent dus dat een dergelijk ‘belang’ door het kabinet wordt ondersteund. Dat heeft ook gevolgen voor het vertrouwen van de Kamer in de minister én het kabinet.

De vertrouwensregel

Een individueel Kamerlid kan weliswaar om inlichtingen vragen maar de Kamer als geheel (dus de meerderheid) zal moeten oordelen of de bewindspersoon aan zijn verplichting heeft voldaan. De codificatie van het individuele informatierecht in 1987 was daar niet voor nodig. Ook voor 1987 kon de Kamer - bij meerderheid – een minister ter verantwoording roepen als hij de vragen van een individueel Kamerlid niet wenste te beantwoorden. Is de Kamer niet tevreden en volhardt de bewindspersoon in het in de ogen van de Kamer niet nakomen van zijn verplichting, dan kan de Kamer daar genoegen mee nemen of het vertrouwen in de minister opzeggen. In het laatste geval is er sprake van een ministerscrisis. Een volgende minister zal alleen maar het vertrouwen van de Kamer kunnen krijgen als deze wel bereid is de vragen tot genoegen van de Kamer te beantwoorden.

Een bijzonderheid doet zich voor als de Kamer het 'belang van de staat' niet accepteert. In de praktijk zal de bewindspersoon uitleggen waarom hij daar een beroep op doet. Een moeilijkheid daarbij is dat de bewindspersoon niet te veel in details kan treden, daar hij dan wellicht 'te veel' zal vertellen. Punt is ook dat, daar het doen van een beroep op het 'belang van de staat' in de ministerraad is besproken, de Kamer er vanuit mag gaan dat het beroep terecht is. Is de Kamer desalniettemin niet tevreden en zegt zij het vertrouwen in de bewindspersoon op, dan zou sprake kunnen zijn van een kabinetscrisis omdat het 'belang van de staat' door de ministerraad werd gedragen.

Het inlichtingenrecht is nauw verbonden met de vertrouwensregel, en ook al lijkt het soms een ‘kat- en muisspel’ tussen kabinet en parlement, slechts in incidentele gevallen leidt het inlichtingenrecht tot botsingen, die dan overigens wel breed worden uitgemeten in de pers.