De subsidariteitstoets en de problemen van de duale legitimiteit van de EU

Aalt Willem Heringa, hoogleraar staatsrecht Universiteit Maastricht

Het Nederlandse parlement is redelijk actief in het gebruik maken van de procedure van de ‘reasoned opinion’ zoals neergelegd in het Tweede Protocol bij het Verdrag van Lissabon. Dat is de procedure waarbij een nationaal parlement bezwaar mag maken tegen een wetgevingsvoorstel van de Commissie (of het Europees Parlement of de Raad), dat gebaseerd is op gedeelde bevoegdheden, vanwege beweerde strijd met het subsidiariteitsbeginsel. Als voldoende parlementen dat doen spreken we wel van een gele of oranje kaart.

Als een nationaal parlement anderszins met de Commissie van gedachten wil wisselen, of bezwaren heeft met een andere inhoud spreken we wel van de politieke dialoog. Het is vanuit het perspectief van legitimiteit van de EU heel mooi dat nationale parlementen met de Commissie aldus van gedachten wisselen en kritische beschouwer zijn van voorstellen tot EU wetgeving.

In dat opzicht is het te prijzen als de Eerste of de Tweede Kamer besluit om een subsidiariteitsbezwaar te deponeren of anderszins met de Commissie (of het EP of de Raad) te debatteren. Doel daarvan kan zijn de Commissie (of het EP of de Raad) te overtuigen of het voorstel te doen verbeteren. Maar het is natuurlijk niet voor niets dat de gele kaart procedure puur aan het subsidiariteitsbeginsel uitdrukking geeft en dus ook alleen maar kan zien op gedeelde bevoegdheden. Juist dan kunnen nationale parlementen de Commissie (of het EP of de Raad) proberen te overtuigen dat de materie beter door de nationale wetgevers kan worden geregeld. Ook kan de politieke dialoog dienstbaar zijn om argumenten te wisselen en dus betere wetgeving en meer draagvlak te creëren.

Maar dat geldt natuurlijk niet voor de uitoefening van exclusieve bevoegdheden, want daar speelt het subsidiariteitsperspectief niet, maar kan een nationaal parlement wel via de politieke dialoog bijdragen aan de kwaliteit van wetgeving en de notie van duale legitimiteit: inhoudende dat de legitimiteit van EU regels geschraagd wordt door het Europees Parlement en indirect via de nationale parlementen.

Subsidariteitstoets voor de Kiesakte?

Maar past daarin wel dat de Eerste Kamer een subsidiariteitsbezwaar indient bij het EP over een door het Europees Parlement voorgestelde herziening van de Europese Kiesakte? In 34361 A besluit de EK tot het maken van een subsidiariteitsbezwaar. Weliswaar ziet het Tweede Protocol bij het Verdrag van Lissabon ook op door het EP geïnitieerde wetgeving ziet en is de Europese Akte gebaseerd op het initiatiefrecht van het Europees Parlement (art. 223 VWEU). Maar de eerste vraag is of het subsidiariteitsbeginsel wel van toepassing is: dat ziet volgens art. 5 VEU op gedeelde bevoegdheden. Het bezwaar van de EK is eigenlijk ook overbodig (behalve als vòòr waarschuwing) omdat volgens artikel 223 VWEU de vaststelling van de nodige bepalingen voor de rechtstreekse algemene verkiezingen door de Raad geschiedt (bij consensus), en daarna ook nog eens door de lidstaten moeten worden goedgekeurd. En daarbij komt het Nederlandse parlement uiteraard om de hoek kijken. Tenslotte is het bezwaar ook onwenselijk: als het zo is dat de EU geschraagd wordt door een duale legitimiteit, dan wordt in de eerste poot van de legitimiteit voorzien door het Europees Parlement. Daarbij ligt het voor de hand dat de procedure tot verkiezing van dat parlement ook en vooral een Europese kwestie is. Dat vloeit denk ik vooral voort uit art. 10 lid 1 en 2 VEU, die bepalen dat de EU gegrond is op de representatieve democratie waarbij de burgers vertegenwoordigd zijn op EU niveau in het EP. Art. 223 VWEU is in dat perspectief een lastig compromis: er moet eigenlijk een eenvormige procedure zijn voor verkiezingen, maar wordt er aan toegevoegd, of ze moeten plaatsvinden volgens beginselen die de lidstaten gemeen hebben. En dat laatste doet eigenlijk afbreuk aan de beginselen uit art. 10 VEU! Verder is in artikel 223 VWEU voorzien in de eis van nationale goedkeuring voor de regels van verkiezingen.

Terwijl voor een effectieve pijler van legitimiteit van het Europees Parlement het natuurlijk voor de hand ligt dat de verkiezingen transparanter en eenvormiger zijn en op een zelfde dag plaatsvinden. Als we wensen dat de EU democratisch geschraagd wordt, hoort daar een effectieve verkiezing bij. De argumenten van de Eerste Kamer zijn gebaseerd op louter nationale sentimenten terwijl voor een effectief Europees Parlement met bijbehorende legitimiteit de verkiezingen vanuit EU perspectief dienen te worden vormgegeven. Als we dat niet doen onthouden we belangrijke voorwaarden voor een strakke rechtstreekse legitimiteit terwijl dat laatste zo nodig is.

De nationale eigenheid wordt bewaakt via de tweede poot van de legitimiteit, namelijk via de nationale parlementen, als aangegeven in art. 12 VEU en in de Protocollen 1 en 2 bij het Verdrag van Lissabon; daar is het aan de lidstaten hoe de uitoefening daarvan vorm te geven.

Voorstellen en bezwaren

Wat stelde het EP nu eigenlijk voor en waar maakt de EK bezwaar tegen? Het EP heeft een veelheid aan voorstellen. Laten we de belangrijkste er uitpikken:

1.

De mogelijkheid voor een gemeenschappelijk kiesdistrict waarvan de kieslijst wordt aangevoerd door de kandidaat-Commissievoorzitter van elke politieke familie. Dit voorstel beoogt uiteraard de Spitzenkandidaten tactiek in 2014 voort te zetten en vast te leggen.
2.

Het invoeren van een kiesdrempel (waar meer dan 26 zetels in het geding zijn) van een kiesdrempel tussen 3% en 5%.
3.

Gelijke termijnen voor vaststelling van kandidatenlijsten.
4.

Het voorschrijven van interne partijdemocratie bij de selectie van kandidaten en het vereisen van gendergelijkheid.
5.

Het geven van zichtbaarheid op de stembiljetten zowel aan de logo’s van de nationale partijen als van de Europese politieke partijen.
6.

Het verbieden van publicatie van prognoses op basis van ondervraging van kiezers voor het sluiten van de stembussen op zondag 21.00 uur.
7.

Het uitbreiden van incompatibiliteiten en dubbelmandaten.

Wat zijn de bezwaren van de Eerste Kamer? Allereerst schrijft de EK dat de voorgestelde wijzigingen de rechtsgrondslag te buiten gaan. Dat gaat mij wel erg ver, nu art. 223 VWEU uitdrukkelijk bepaalt dat de Europese Akte noodzakelijke voorschriften mag geven voor een uniforme procedure. Die noodzakelijkheidseis is een andere eis dan die van de subsidiariteit en verder spreekt art. 223 VWEU over een uniforme procedure.

Even zeer discutabel is dat de EK oordeelt dat de EP verkiezingen ‘primair een bevoegdheid van de lidstaten’ zijn. Dat lijkt mij gelet op art. 10 VEU niet. ‘Verregaande harmonisatie van die organisatie (van de EP verkiezingen), doet hieraan onvoldoende recht’, schrijft de EK. Mij dunkt dat art. 223 VWEU die verregaande harmonisatie mogelijk maakt, en dat toch EP verkiezingen primair EU aangelegenheden zijn, ook al gelet op taak en rol en functie van het EP. Eigenlijk heeft de EK verder bezwaren tegen alles wat het EP voorstelt. Het springende punt lijkt te zijn dat het de EP verkiezingen een bij uitstek nationale aangelegenheid vindt, en de analyse va het EP niet deelt dat het noodzakelijk is te werken aan de democratische legitimiteit van EU en EP en dat de voorstellen daar inderdaad aan zouden kunnen bijdragen en nodig zijn. Op dat standpunt van de EK is echter veel aan te merken, vooral omdat die bezwaren geen recht doen aan art. 10 VEU, noch aan de noodzaak de EU democratie te versterken en dat ook te doen door meer transparante en uniforme EU regels over de EP verkiezingen. De benadering van de EK lijkt eerder ingegeven vanuit een nationale concurrentie tussen nationaal parlement en EP, dan door zorg over de vraag hoe gestalte te geven aan he EU perspectief van de duale legitimiteit: één via het EP als EU democratie, en één via het nationale parlement als partner in de politieke dialoog en als controleur van de eigen regering en ministers; waarbij de EK tevens art. 223 VWEU en art. 10 VEU misverstaat.