Is een pragmatische meerderheid altijd een constitutionele meerderheid?

Bert van den Braak, parlementair historicus Parlementair Documentatie Centrum Universiteit Leiden

Wie de spannende verkiezing van de Tweede Kamervoorzitter heeft gevolgd, zal hebben gezien dat die verkiezing nogal wat tijd kostte. Niet alleen door het debat, maar vooral omdat er vier lange stemronden nodig waren. Stemmen over personen gebeurt namelijk schriftelijk, waarbij de namen van de leden worden opgelezen, die vervolgens naar de stembus gaan met een (als regel) ingevuld stembriefje. Daarna volgt het tellen. Een vrij tijdrovend proces.

Nu komt stemmen over personen slechts zelden voor, dus dat het veel tijd kost, is geen groot probleem. Anders ligt dat bij stemmingen over zaken (voorstellen), die veel vaker voorkomen, zeker in de Tweede Kamer waar ook over amendementen, wetsartikelen en andere voorstellen wordt gestemd en waar het aantal moties beduidend hoger ligt dan in de Eerste Kamer. Hoofdelijk stemmen over alles is veel te tijdrovend. Het werd in een ver verleden zelfs wel als obstructiemiddel gebruikt.

In de loop der geschiedenis is daarom - in beide Kamers - besloten tot versnelling van de stemprocedure. De komst van fracties aan het einde van de negentiende eeuw vergemakkelijkte het vinden van andere methoden, waarbij relatief snel de uitslag kan worden bepaald. 

Wijze van stemmen

Er zijn in het parlement drie methoden om over zaken te stemmen.

• - 

  De Kamer kan hoofdelijk stemmen, waarbij de (plaatsvervangend) griffier de namen van de aanwezigen opleest, die daarna VOOR of TEGEN zeggen. De stemmen worden vervolgens geteld. In de Eerste Kamer is hoofdelijk stemmen formeel regel.
• - 

  De Kamers kunnen besluiten op eenvoudiger wijze de stemverhouding te bepalen. In de Tweede Kamer kon dit sinds 1909 via zitten en opstaan, maar in 1983 werd dat gewijzigd in stemmen bij handopsteken. De Eerste Kamer kent sinds 1950 de mogelijkheid van stemmen bij zitten en opstaan. De Voorzitter bepaalt dan aan de hand van de (leden van de) fracties die zijn gaan staan wie er voor of tegen waren en daarna de uitslag. Bij onzekerheid kan de Voorzitter of één lid alsnog om hoofdelijke stemming vragen.
• - 

  De Kamers kunnen ook zonder stemming een besluit nemen (als hamerstuk). Aanwezige fracties en leden hebben dan wel de mogelijkheid een tegenstem te laten aantekenen.

Grondwettelijke aspecten

De wijze van stemmen in het parlement is niet in de Grondwet geregeld, maar die bevat wel al tweehonderd jaar de volgende twee voorwaarden.

• - 

  Er moet een voldoende aantal leden aanwezig zijn (de helft plus één) 
• - 

  Besluiten worden bij meerderheid van stemmen genomen. 

Als de stemmen staken in een niet-voltallige Kamer moet opnieuw worden gestemd. Is de Kamer voltallig of staken de stemmen in een volgende vergadering opnieuw, dan is het voorstel verworpen.

De wijze waarop die meerderheid wordt vastgesteld, bepalen de Kamers echter in hun reglement van orde. Alleen artikel 67, vierde lid van de Grondwet verbindt daaraan nog een expliciet recht voor individuele leden, namelijk om (alsnog) hoofdelijke stemming te kunnen vragen.

Niet vermeld in de Grondwet, maar wel vastgesteld bij de behandeling van de Grondwetsherziening van 1983 (kamerstuk 14.224, nr. 6) is dat er geen mogelijkheid is tot stemoverdracht (waarbij een aanwezig lid stemt namens een afwezige).

De praktijk

In de Tweede Kamer vinden de meeste stemmingen plaats via handopsteken. In de Eerste Kamer vinden vaker hoofdelijke stemmingen plaats, maar ook daar komt de snellere methode (via zitten en opstaan) vaak voor.

Het staatsrecht staat enkele ficties toe. Zo wordt er in de Tweede Kamer vaak vergaderd in de veronderstelling dat het quorum aanwezig is (het speelt in de Eerste Kamer veel minder, want daar is de aanwezigheidsgraad gemiddeld veel hoger). Uitgegaan wordt daarbij van de papieren werkelijkheid, de presentielijst.

Ook bij stemmingen wordt 'fictie' gehanteerd. Besluiten worden soms genomen door slechts een gering aantal in de vergaderzaal aanwezige leden. Dat kan - zo is de redenatie- omdat altijd één lid om hoofdelijke stemming kan vragen. Als regel wordt op een vast en in ieder geval tevoren aangekondigd moment gestemd, zodat zoveel mogelijk leden aanwezig zijn.

Bij het bepalen van de uitslag bij handopsteken of zitten en opstaan, gaat de Voorzitter uit van de sterkte van de fracties. Die moet dan echter wel duidelijk zijn te bepalen. 

Een stemming in de Tweede Kamer op 15 oktober 2015

Op 13 oktober 2015 stemde de Tweede Kamer bij handopsteken over een amendement-Agnes Mulder/Jan Vos op de Wet stroom (34199, nr. 37). De Voorzitter somde nog wel op welke fracties voor en tegen waren, maar het beeld was onduidelijk. Daarop besloot zij terstond tot hoofdelijke stemming over te gaan. 

Als de methode handopsteken was gevolgd, was de uitslag 75-75 (en was het amendement verworpen), maar de hoofdelijke stemming leverde op dat het amendement met 74 tegen 72 stemmen was aangenomen.

De uitslag was hier dus afhankelijk van de gekozen stemmethode.

Een stemming in de Eerste Kamer op 22 december 2015

Op 22 december 2015 verwierp de Eerste Kamer het wetsvoorstel 'Wet Stroom' (34199). Er werd gestemd bij zitten en opstaan. Hoewel er geen 'hoofden' werden geteld, stelde de Voorzitter vast dat het wetsvoorstel met 38 tegen 37 stemmen was verworpen. Dat stelde zij vast aan de hand van de sterkte van de fracties: VVD (13) + D66 (10) + PvdA (8) + GroenLinks (4) + SGP (2)= 37 waren voor en dus waren er 38 (leden) tegen. Na de stemming werd daarom als uitslag gemeld 37 vóór en 38 tegen. 

Feitelijk was de stemverhouding onder de 74 aanwezige leden 37-37. Bij een hoofdelijke stemming zouden de stemmen hebben gestaakt en daarom zou er, omdat de vergadering niet voltallig was (stemmen kunnen in de Eerste Kamer alleen bij onvoltalligheid staken), in een volgende vergadering een herstemming nodig zijn geweest (de uitslag zou waarschijnlijk niet anders zijn geweest maar zeker is dat natuurlijk niet). 

Geen van de aanwezige leden, noch de Voorzitter vroeg om hoofdelijke stemming en dus werd uitgegaan van de stemming op basis van de fractiesterktes. Bij het bepalen van de stemuitslag werd de stem van het afwezige PvdD-lid Koffeman zodoende impliciet meegeteld. 

Deze methode van stemopneming houdt in principe ook in dat een uitslag 37 voor en 8 tegen tot de conclusie kan leiden dat een voorstel is verworpen. Als die acht tegenstemmen uit acht verschillende oppositionele fracties komen (zoals bij de Wet Stroom) dan telt hun stem niet voor acht, maar voor achtendertig. Er zou zelfs kunnen worden volstaan met het alleen laten opstaan van vier leden uit de vier voorstemmende fracties (samen goed voor 37 zetels) om de uitslag te bepalen.

Vragen

Hoewel het om een algemeen geaccepteerde methode gaat, roept de gang van zaken op 22 december toch enkele vragen op. Die vragen waren er eerder al na een stemming over een motie op 16 november 2010. Toen concludeerde de voorzitter (Van der Linden) dat er een meerderheid (38 tegen 37) was, terwijl die er feitelijk onder de (68) aanwezige leden niet was 1).

Een vraag is bijvoorbeeld of een stemming bij zitten en opstaan in wezen geen ander doel heeft dan een hoofdelijke stemming, namelijk bepalen of er onder de aanwezige leden een grondwettelijk vereiste meerderheid is (met nadruk op aanwezige). Bij een stemming klinkt niet voor niets de stemmingsbel. Leden snellen - zeker in de Tweede Kamer - naar de vergaderzaal, omdat hun aanwezigheid vereist is. Als altijd wordt uitgegaan van de gefixeerde fractiesterkte zou dat niet nodig zijn.

Vraag is of het uitgaan van gefixeerde fractiesterktes overeenkomstig de geest van de Grondwet is, gelet op hetgeen daarover bij de Grondwetsherziening 1983 is uitgesproken. De wetsgeschiedenis is hier van betekenis.

Ten slotte is het de vraag of niet-aanwezige leden mogen meetellen bij de bepaling van de uitslag. In 1958 maakte in de Eerste Kamer VVD-fractievoorzitter Molenaar er bezwaar tegen dat Voorzitter Jonkman melding had gemaakt van de tegenstem van vijf leden die inmiddels de vergadering hadden verlaten (zij hadden wel de presentielijst getekend). Die kritiek was voor de Voorzitter reden om te melden, dat hij dat in het vervolg niet meer zou doen. Alleen aanwezige leden konden meestemmen en meetellen.

Inmiddels is het aantal stemmingen toegenomen en is bepaling van de uitslag soms ingewikkeld. Daarvoor zijn pragmatische oplossingen gezocht en - zo lijkt het - gevonden door het tellen van fractiesterktes. Tot nu toe ging het staatsrecht uit van stemrecht op individuele basis 2). De vraag in hoeverre afwijking daarvan staatsrechtelijk mogelijk 'wringt' is nooit in het openbaar in het parlement besproken. Of beide Kamers in alle gevallen op gelijke wijze handelen, lijkt bovendien onzeker. De genoemde voorbeelden bevestigen dat in ieder geval niet. 

Heden en toekomst

Het is goed denkbaar dat in de (nabije) toekomst elektronisch zal worden gestemd - dat is immers de snelste manier van stemmen en bepalen van de uitslag. Bij elektronisch stemmen wordt per definitie - anders dan nu - altijd individueel gestemd.  

Het zou, zowel vanwege de bestaande als mogelijk toekomstige praktijk, goed zijn als de nieuwe staatscommissie, die waarschijnlijk toch een brede opdracht krijgt, zich ook buigt over invoering van elektronisch stemmen in het parlement. Dat is een stemmethode die zeker de twijfel zal wegnemen over de vraag of een pragmatische meerderheid altijd een constitutionele meerderheid is. 

• 1) 

  vgl.: www.publiekrechtenpolitiek.nl/meerderheid-eerste-kamer-verwerpt-motie-over-hypotheekrenteaftrek/
• 2) 

  Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, bewerkt door prof.mr. D.J. Elzinga, prof.mr. R. de Lange en prof.mr. H.G. Hoogers (Deventer, 2014), p. 585