Waarom houdt de Eerste Kamer zoveel initiatiefwetgeving tegen?

Simon Otjes, wetenschappelijk medewerker Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, wetenschapper Montesquieu Instituut

Een opvallende stemming in de Eerste Kamer: op 10 november wees de Eerste Kamer het initiatiefvoorstel van Recourt, Oskam en Segers af. De PvdA-, CDA- en ChristenUnie-Kamerleden stelden voor om het mogelijk te maken bestuurders van publieke instanties strafrechtelijk te vervolgen. Het meest opvallend was dat het CDA, de partij van initiatiefnemer Oskam, tegen het voorstel stemde.  

De Eerste Kamer toont haar tanden bijna nooit. Tussen 1998 en 2015, is slechts in 0.5% van de wetten die naar de Eerste Kamer zijn gekomen, afgewezen. In diezelfde periode zijn er een 54 initiatiefwetten bij de Eerste Kamer aangeboden. Daarvan zijn er 5 afgewezen. Dat is 9%. Waarom is de Eerste Kamer strenger, en wel twintig keer strenger, over het werk van de collega’s in de Tweede Kamer dan over het werk van de regering?

Initiatiefnemers stemmen bijna nooit tegen eigen wetgeving

Een belangrijke reden dat wetgeving bijna nooit door de Eerste Kamer wordt afgewezen, is dat de regering tot 2010 verzekerd is geweest van een meerderheid in de Eerste Kamer. Een regeringspartij stemt bijna nooit tegen wetgeving die door haar regering is voorgesteld: bijna nooit is hier in 1%. Hierin lijken ze eigenlijk best op de partijen van initiatiefnemers. Bij initiatiefwetgeving stemt 2% van de Eerste Kamerfracties van de partijen van initiatiefnemers tegen. 

In de periode tussen 1998 en 2015 gaat het concreet om twee gevallen: de VVD stemde in 2006 in de Eerste Kamer tegen het voorstel van het lid Luchtenveld om de ‘flitsscheiding’ in stand te houden. Van de brede Tweede Kamermeerderheid (van SP tot LPF) bleef in de Eerste Kamer slechts D66 over. De PvdA Eerste Kamerfractie stemde 2013 tegen het voorstel van PvdA’er Heijnen om de gemeenteraden te verkleinen. Het feit dat initiatiefwetgeving vaak de lijn tussen coalitie en oppositie doorbreekt en dat de initiatiefnemers slechts in een paar gevallen verzekerd zijn van een meerderheid in de Eerste Kamer is een reden waarom zoveel initiatiefwetgeving wordt afgewezen.

“Oppositie” is kritischer

Dit is echter niet de gehele reden: oppositiepartijen stemmen vaker tegen wetten dan coalitiepartijen. Dit is gemiddeld 5% van de stemmingen. Echter de niet initiatiefnemende partijen stemmen wel in 31% van de gevallen in de Eerste Kamer tegen wetgeving. De “oppositie” bij initiatiefwetgeving blijkt dus veel strenger voor wetgeving dan de oppositie bij regeringsvoorstellen. Waarom is de Eerste Kamer zoveel strenger?

Deels heeft dit er mee te maken dat een groot deel van de wetgeving die door de regering wordt voorgesteld weinig controversieel is. Dit zijn verdragen, begrotingen en implementaties van Europese richtlijnen, die allemaal weinig controverse opwekken. De onderwerpen waarop initiatieven genomen worden gaan juist vaak over onderwerpen die zo controversieel zijn dat de regering zijn handen er niet aan wil branden. De Eerste Kamer zal eerder bij controversiële onderwerpen haar veto uitspreken. Maar zelfs als we begrotingen, verdragen en implementaties van Europese richtlijnen negeren, stemt de Eerste Kamer nog steeds voor meer dan 99% van de wetgeving. Dit kan dus niet de hele verklaring zijn.

Meer novelles

Tegelijkertijd is het ook zo dat de Eerste Kamer juist naar wetgevingskwaliteit zegt te kijken. Ook op dit punt kan wetgeving geschreven door Kamerleden negatief opvallen. Kamerleden hebben een zeer beperkte ondersteuning en wetgeving schrijven is een vak apart. Het is best mogelijk dat juist initiatiefwetten vaak technische bezwaren hebben. Acht van de 55 initiatiefwetten die de Eerste Kamer hebben gehaald zijn novelles. Dat zijn vaak technische wijzigingspakketten op de wetten die nog op goedkeuring wachten bij de Eerste Kamer. Zo’n novelle wordt door de Eerste Kamer als voorwaarde gesteld voor het aannemen van de wet. Tweede Kamerleden worden dus vaak gevraagd om hun huiswerk over te doen. Ter vergelijking minder dan 1% van de stemmingen tussen 1998 en 2015 over wetgeving geschreven door de regering zijn novelles.

Meer dan broederlijke twisten

Welke conclusies kunnen we hier uittrekken? De Tweede Kamer maakt nauwelijks gebruik van haar initiatiefrecht. Als ze dit wel doen vinden ze vaker de Eerste Kamer tegenover zich. De Eerste Kamer wijst wetten resoluut af of vraagt de indieners de wet aan te passen door een novelle. Dit hangt deels samen met politieke redenen: de initiatiefnemers kunnen minder vaak rekenen op een meerderheid in de Eerste Kamer dan de regering. Bovendien is het waarschijnlijk dat er een kwaliteitsverschil is tussen de wetten. Dit kunnen we ook al zien bij het hoge aantal novelles.

Het meest zorgwekkend is dan dus niet de broederlijke twisten tussen Eerste en Tweede Kamer waarbij de Eerste Kamer graag roet gooit door het werk van de Tweede Kamer, maar dat dit misschien wel gerechtvaardigd is en dat een groot deel van wat de Tweede Kamer verlaat zonder tussenkomst van de regering de toets van de Eerste Kamer niet doorstaat. Tweede Kamerleden missen helaas de capaciteiten en de ondersteuning om wetten te maken die met gemak het kritische oog van de deeltijdcollega’s in de Eerste Kamer overleven.