Ministeriële verantwoordelijkheid: Back to the future

Solke Munneke is hoogleraar Staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Vroeger was het leven simpel, ook op het terrein van het staatsrecht. De Rijksoverheid was een hiërarchisch ingerichte organisatie bestaande uit afzonderlijke departementen met een minister aan het hoofd. Die minister was verantwoordelijk voor zijn handelen en dat van ‘zijn’ departement en uit dien hoofde verantwoording verschuldigd aan de Staten-Generaal. Die politieke ministeriële verantwoordelijkheid vormde aldus het ‘ankerpunt’ voor parlementaire controle, en daar was het allemaal uiteindelijk om te doen. Dat het werk feitelijk door duizenden ambtenaren werd gedaan en niet door de minister zelf, was voor het model geen enkele belemmering: ook hun gedragingen werden hem, als zijn hiërarchisch ondergeschikten, eenvoudigweg toegerekend. Een betere prikkel om de zaak op orde te hebben was nauwelijks denkbaar.

Voorgoed voorbij

Als we de kranten, rapporten en adviezen moeten geloven is het met die staatsrechtelijke eenvoud intussen voorgoed voorbij. De politiek is naar alle kanten ‘verplaatst’, de minister is ‘op afstand gezet’, en privatisering, decentralisatie, verzelfstandiging en europeanisering verdringen elkaar bij de vormgeving van (voormalige) overheidstaken. Burgers moeten bovendien waar dat kan zelf ‘participeren’, en voor zover er al een overheid aan te pas komt, is dat veelal niet meer in verticale hiërarchische verhoudingen, maar in horizontale ‘netwerkachtige’ samenwerkingsvormen. Het parlement heeft ondertussen lak aan al die nieuwe constructies en roept op de oude voet gewoon ministers en staatssecretarissen politiek ter verantwoording over tal van hoofdpijndossiers en problemen bij de uitvoering, ook als die minister er al lang niet meer zelfstandig ‘over gaat’.

Volgens een recent verschenen rapport van de Raad voor het Openbaar Bestuur (‘Sturen én verbinden, naar een toekomstbestendige Rijksoverheid’) is de Rijksoverheid aan groot onderhoud toe. De bovengenoemde ontwikkelingen maken dat het klassieke, departementale model niet langer volstaat. De ROB doet daarom een viertal aanbevelingen: als eerste beveelt de Raad aan het kabinet meer als eenheid te laten fungeren, omdat tal van zaken individuele ministeriële portefeuilles ontstijgen. Als tweede adviseert de ROB vooral in te zetten op een ‘betere’ in plaats van een ‘kleinere’ overheid, en daarnaast (de aanbevelingen 3 en 4) om tegenspraak te organiseren (onder andere door ambtenaren het parlement te laten informeren) en om te leren van eerdere verantwoordingsprocessen. Ook voor de ministeriële verantwoordelijkheid heeft een en ander gevolgen: deze moet in de toekomst ‘meer collegiaal’ worden. Hoe we ons dat precies in de praktijk moeten voorstellen blijft daarbij nog wat onduidelijk.

IJzersterk

Kortom, het systeem moet op de schop, want de staatsrechtelijke wereld verandert in hoog tempo. Het is in dat licht dan eigenlijk ook verbazingwekkend om te zien dat die politieke ministeriële verantwoordelijkheid nog steeds zo goed functioneert. De regel dat daar waar een minister bevoegd optreedt of had kunnen optreden er ook grond is de uitkomsten van dat proces aan hem toe te rekenen, is van een ijzersterke eenvoud. Zij heeft bovendien als voordeel dat de Kamers het de minister politiek lastig kunnen maken, en ministers derhalve van de ernst van deze democratische controle doordrongen blijven en prikkels voelen de Kamers tijdig en juist te informeren én hun eigen organisatie en werk goed op orde te hebben. Ook in allerlei privaatrechtelijke constructies, waarbij de Staat (enig) aandeelhouder is, en waar een hoop belastinggeld wordt uitgegeven, blijkt dat adagium goed te werken.

Natuurlijk, er kan een hoop beter. De spelregels zouden voor alle betrokken partijen wel wat duidelijker mogen worden gemaakt. Zo schrijft het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) doodleuk op zijn website dat het een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) is dat valt onder de politieke verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Een niet-zo-zelfstandig bestuursorgaan dus, zoals we in de kwestie-Oranje overigens ook al hadden gezien. En natuurlijk is er alle reden de precieze grenzen van de ministeriële verantwoordelijkheid in dergelijke nieuwe constructies nader te onderzoeken, en na te denken over de wijze waarop democratische controle dan wel zou kunnen plaatsvinden. Bovenal leren de recente debatten dat er alle reden is om bij het ‘op afstand plaatsen’ van de minister (en daarmee van de Staten-Generaal) het aspect van de parlementaire controle expliciet in de discussie mee te nemen, en dat debat niet alleen te laten gaan over de voordelen van marktwerking, bezuiniging, expertise of draagvlak. Wie controleert er of de zaken goed gaan? Hetzelfde geldt ook voor het debat over politieke verantwoordelijkheid; laten we in de zoektocht naar nieuwe vormen van democratische controle vooral niet de ijzersterke voordelen van de huidige regeling over het hoofd zien. Want daar is niemand bij gebaat.