De mogelijke voor- en nadelen van een tweekamerstelsel

Mr. E.C. Drexhage, tot 1 februari 2014 in dienst van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Nadien deed zij onderzoek naar senaten in andere landen. Zij is auteur van 'Parlementaire tweekamerstelsels, Een internationale vergelijking', Den Haag 2014. Dat was het resultaat van door haar verricht onderzoek voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrealties. 

In de internationale literatuur* worden meestal twee en soms drie of vier mogelijke voordelen van een tweekamerstelsel genoemd. De nadelen komen daarbij vanzelf ook aan de orde.

Verschillende vormen van representatie

Ten eerste biedt een tweekamerstelsel de mogelijkheid om in de beide kamers te werken met verschillende vormen van representatie. In de negentiende-eeuwse tweekamerstelsels was het hogerhuis vaak bedoeld om de gepriviligeerde klassen (adel, grootgrondbezitters, patriciërs) een eigen vertegenwoordiging te geven, naast de ‘volkskamer’. Dit gold ook voor de Nederlandse Eerste Kamer. In federale staten was – in navolging van de Verenigde Staten - de senaat vaak een methode om de deelstaten een gelijke vertegenwoordiging te bieden, los van hun inwonertal. In beide gevallen hadden deze senaten doorgaans een volledig vetorecht. In federale staten is dit vaak zo gebleven, maar de vroegere ‘adelskamers’ zijn in niet-federale staten met de opkomst van het algemeen kiesrecht overal van karakter veranderd. Dit kwam er meestal op neer dat ze ook - getrapt of rechtstreeks - op basis van algemeen kiesrecht worden gekozen (behalve in het Verenigd Koninkrijk) en dat hun volledige vetorecht werd ingeruild voor een nog slechts opschortend veto (behalve in Nederland en Italië). Veel niet-federale staten hebben trouwens geen senaat en sommige schaften hun senaat af (bv. Nieuw Zeeland en de Scandinavische landen).

Bescherming

Een tweede aspect van tweekamerstelsels dat vaak als voordeel wordt aangemerkt, is de bescherming die ze bieden tegen ondeugdelijke en niet goed overwogen beslissingen, doordat er een tweede keer over beslist moet worden. De senaat dient dan dus als een soort noodrem; een verzekering tegen ongelukken. In de discussies over het al of niet opheffen van senaten speelt vooral dit aspect een grote rol (in het verleden vaak in samenhang met vrees voor een socialistische machtsovername). Vermoedelijk is het ook een belangrijk deel van de verklaring voor de vaak opvallende publieke waardering voor senaten (“er zit tenminste nog iemand op te letten”). Ook in de wat oudere speltheoretische literatuur wordt dit wel als een voordeel aangemerkt, omdat een extra kamer het risico vermindert dat de besluitvorming ‘gekaapt’ wordt door minderheden, een risico waardoor de vroege speltheorie nogal geobsedeerd was. Anderen brengen daar tegenin dat dit risico in de praktijk nauwelijks voorkomt en dat het bovendien desgewenst ook binnen een eenkamerstelsel kan worden tegengegaan door daar te voorzien in meerdere besluitvormingsronden en gekwalificeerde meerderheden. Een meerpartijenstelsel zoals het Nederlandse is overigens op zichzelf al een waarborg tegen dit type risico’s, omdat daarin steeds consensus tussen meerdere partijen nodig is. Een grote minderheid van de commissie Cals/Donner wilde de Eerste Kamer daarom afschaffen: ze was in haar ogen in de praktijk een “overbodige doublure” gebleken (Eindrapport, p. 84) en leidde alleen maar tot tijdverlies en gedoe.

Beleidsstabiliteit

Een hiermee samenhangend effect van tweekamerstelsels is, dat ze zorgen voor een grotere ‘beleidsstabiliteit’: beslissingen komen moeilijker tot stand, maar zijn daarna ook moeilijker weer ongedaan te maken. In vergelijking met een eenkamerstelsel neigt een tweekamerstelsel hierdoor naar handhaving van de status quo. Dat wordt nog versterkt doordat veel senaten dankzij het kiesstelsel of dankzij onevenwichtigheden in de opkomst van de kiezers, een oververtegenwoordiging van het platteland laten zien en daardoor een aanzienlijk behoudender samenstelling hebben dan hun lagerhuizen. Langdurige ‘gridlocks’ tussen beide kamers zijn in veel tweekamerstelsels een bekend verschijnsel. Het hangt vooral van de waardering van de status quo af, of dit als een voordeel of een nadeel valt aan te merken.

Een ander effect is, dat regeringen in parlementaire tweekamerstelsels minder stabiel zijn. Senaten kunnen weliswaar regeringen niet naar huis sturen (behalve in Italië), maar wanneer een kabinet in de senaat niet over een meerderheid beschikt, zal het meer moeite hebben zijn programma te verwezenlijken en kan het daarop door de kiezers ook minder goed worden afgerekend.

Type Volksvertegenwoordiger

Ten derde wordt wel als voordeel gezien dat senaten nogal eens een ander type volksvertegenwoordiger kennen dan lagerhuizen. Senatoren zijn vaak wat ouder (in sommige landen is of was dat zelfs een vereiste), ervarener en, mede daardoor, onafhankelijker in hun doen en laten. Ze staan minder onder druk van partij-organen, media en de publieke opinie. In het Verenigd Koninkrijk is een groot deel van de hogerhuisleden zelfs niet met een politieke partij verbonden en hogerhuisleden hoeven zich over herverkiezing al zo niet druk te maken. Dit alles kan een rustiger en weloverwogener oordeelsvorming bevorderen, zo is de gedachte, vooral in situaties waarin de verhouding tussen regering en lagerhuismeerderheid sterk monistisch is. Ook in de Nederlandse discussie is dit aspect wel benadrukt, bijvoorbeeld door de meerderheid van de Commissie Cals/Donner, die als voordeel van het tweekamerstelsel noemde dat de senaat de zaken nog eens “met enige distantie en zonder emotie” kon bezien (Eindrapport, p. 86).

Werk- en taakverdeling

Ten slotte wordt als voordeel van een tweekamerstelsel wel genoemd, dat dit het mogelijk maakt om tot een soort werk- en taakverdeling te komen tussen beide kamers, waardoor het wetgevingswerk beter hanteerbaar wordt. Een senaat kan zich bijvoorbeeld toeleggen op zaken als degelijkheid, wetgevingstechniek, constitutionele aspecten e.d. Dit eventuele voordeel kan vooral worden verwezenlijkt in landen waarin de senaat een recht van amendement en initiatief heeft en waar regeringen bovendien kunnen kiezen in welk van beide kamers zij een wetsvoorstel willen indienen. In de meeste landen met een tweekamerstelsel is dat het geval en we zien dan ook dat nogal eens dit type werkverdeling is ontstaan (bijvoorbeeld in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk). Ook onze Eerste Kamer rekent het zich (blijkens haar eigen website) tot taak om speciaal op de kwaliteit van de wetgeving te letten. 

*Zie hiervoor de literatuurlijst die is gevoegd bij de recente kabinetsnotitie over tweekamerstelsels, Kamerstukken II 2014/15, 34000-VII, nr. 4.