Wat heeft de EU de consument gebracht?

Jac Rinkes is hoogleraar Europees en vergelijkend Verzekeringsrecht aan de Universiteit van Amsterdam.

De handhaving van de Nederlandse en Europese regelgeving ter bescherming van de consument kan gezien worden als een ‘lappendeken’. Op tal van terreinen bestaan rechtsmiddelen, zowel collectief als individueel. Het waarborgen van adequate ‘access-to-justice’  voor de consument is daarmee geen eenvoudige zaak. In hoofdzaak blijft het Nederlandse stelsel een kwestie van ‘eigen verantwoordelijkheid’ op basis van het Burgerlijk Wetboek; daarnaast bestaat een ingewikkeld stelsel van publiekrechtelijk toezicht op specifieke markten en – in beperkte mate – strafrechtelijke handhaving voor bijzondere onderdelen van het consumentenrecht. In Nederland bestaan ten minste vier typen van handhaving: zelfregulering (bijvoorbeeld tweezijdig overleg inzake algemene voorwaarden, geschillencommissies, gedragscodes), civielrechtelijke handhaving (rechter, BW), strafrechtelijke handhaving (ECD, OM) en sectorale publiekrechtelijke toezichthouders met bestuursrechtelijke en civielrechtelijke bevoegdheden (NVWA, AFM, ACM).

Niet ondenkbaar is echter dat er in deze situatie toch nog ‘witte vlekken’ in rechtsbescherming bestaan. Het Europese stelsel van handhaving van consumentenbescherming is vooral gericht op het wegnemen van belemmeringen bij grensoverschrijdend consumentenverkeer. Kern daarvan zijn de regels inzake oneerlijke handelspraktijken, de verordening betreffende samenwerking tussen nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming en een nieuwe richtlijn inzake consumentenrechten (die ingaande 13 juni 2014 ook in Nederland in werking treedt). Deze nieuwe ontwikkelingen bleken lastig inpasbaar in het Nederlandse handhavingsysteem, vooral omdat adequate instrumenten daartoe ontbraken.

Het succesvol functioneren van de Europese markt voor de consument vooronderstelt dat aanbieders en consumenten hun eigen verantwoordelijkheid nemen. Er dient – zowel nationaal als grensoverschrijdend – meer kennis te zijn bij marktpartijen inzake rechten en plichten; de toegang tot individuele en collectieve geschillenbeslechting dient te worden verbeterd en inbreuken op het consumentenrecht met een collectief karakter moeten publiekrechtelijk worden aangepakt. Deze nieuwe tendens bij het beschermen van de consument als ‘zwakkere’ contractspartij heeft bij uitstek een Europeesrechtelijke oorsprong, maar is ook een neveneffect van de veranderde visie op de rol van de overheid en van een veranderende waardering van instrumenten tot ordening en sturing van de samenleving.

De nieuwe visie hanteert economische wetten als sturingsinstrument in plaats van command and control; de taak van de overheid is in die visie de context te vormen en te beschermen waarin dergelijke wetten kunnen werken. Bij handhaving dient het uitgangspunt te zijn dat de consument als volwaardig marktdeelnemer tevens marktburger is. Uitgangspunt voor het Europese consumentenrecht is de vaststelling dat de begrippen ‘consumenten’ en ‘burger van de Unie’ in het EU-recht een wezenlijke verwantschap hebben als dragers van specifieke gemeenschapsrechten die het bereik van de klassieke basisvrijheden overstijgen. Volwaardige rechtsbescherming is dan ook vereist. De modaliteiten daarvan zijn diffuus; duidelijk is wel dat de overheid op de huidige economische markt niet kan nalaten daarbij een zelfstandige en actieve rol te spelen. Dit is ook voor ondernemers van groot belang: goede handelspraktijken (zorgplicht, professionele toewijding) mogen niet ondergesneeuwd raken door de praktijken van malafide aanbieders.

De keuze voor het juiste instrumentarium voor de handhaving van het bonte palet aan consumentenbeschermende regelgeving is niet eenvoudig te maken, al is het maar omdat een consistent consumentenbeleid en een eenduidig gecodificeerd consumentenrecht zowel nationaal als op Europees niveau ontbreken. Voor het privaatrecht is de belangrijkste uitdaging in dit ingewikkelde regelgevingsveld de eigen positie te behouden en verder te ontwikkelen: contractsvrijheid, burgerschap en – in die volgorde – bescherming van zwakkere partijen blijven daarbij bij uitstek het fundament van het (Europees) consumentenrecht.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 41, d.d. 28 april 2014.