Czechs and balances – enkele gedachten over parlementaire immuniteit

Sascha Hardt, universitair docent staatsrecht aan de universiteit Maastricht

Op donderdag 6 juni bracht de immuniteitscommissie van het Tsjechische Lagerhuis een bezoek aan het MI in Den Haag. De commissieleden hoorden daar onder andere een presentatie over parlementaire immuniteit en maakten gebruik van de gelegenheid om daarover met medewerkers van het MI van gedachten te wisselen. Geen twee weken later deed de Tsjechische Premier Nečas afstand van zijn ambt nadat verschillende medewerkers en oud-parlementariërs in zijn omgeving op verdenking van corruptie werden gearresteerd – reden genoeg om even stil te staan bij de verschillende vormen van parlementaire immuniteit, haar rechtvaardiging en haar vatbaarheid voor misbruik.

Het begrip ‘parlementaire immuniteit’ wordt vooral in stelling gebracht waar het gaat om politieke schandalen of wangedrag van politici. Te denken valt natuurlijk aan de zaak Wilders, die bij sommigen (waaronder Femke Halsema) de roep naar een ruimere immuniteit tot gevolg had. Te denken valt ook aan het recente Britse fraudeschandaal omtrent onkostenvergoedingen voor parlementariërs, die zich voor de rechter (uiteindelijk tevergeefs) achter het schild van hun immuniteit probeerden te verschuilen. Met name dergelijke gevallen van (poging tot) misbruik van immuniteit hebben de parlementaire immuniteit een slechte reputatie bezorgd. Misschien terecht?

Het algemeen aanvaarde doel van parlementaire immuniteit is om het parlement als institutie te beschermen en de onafhankelijkheid van de wetgevende macht jegens andere staatsmachten (zoals de rechterlijke) te waarborgen. Immuniteit bestaat dus uitdrukkelijk niet voor het persoonlijke gemak van parlementariërs – dat zou immers betekenen dat parlementsleden een geprivilegieerde kaste vormen die boven de wet staat. Het dilemma bestaat echter in het feit dat de legitieme bescherming van het parlement niet anders kan plaatsvinden dan door bescherming van zijn leden. De constitutionele wetgever moet hierin dus een moeilijke belangenafweging maken. De Nederlandse grondwetgever heeft hierbij voor het éne uiterste gekozen door in artikel 71 van de Grondwet louter de uitlatingen van parlementariërs binnen de kamer zelf te beschermen en hen daarbuiten zoveel mogelijk te behandelen als iedere andere burger. Veel andere landen, waaronder Tsjechië en andere Midden- en Oost-Europese landen, kennen echter een veel ruimer immuniteitsstelsel, waarbij parlementsleden evenmin kunnen worden vervolgd voor niet aan hun mandaat gerelateerde misdrijven als daarvoor geen toestemming van het parlement is gegeven. In Tsjechië gold dit tot voor kort zelfs levenslang, dus ook na het einde van de parlementaire functie. Na een recente grondwetswijziging eindigt nu ook de Tsjechische immuniteit met het parlementaire mandaat, zodat de oud-parlementariërs die onder verdenking van corruptie staan nu wel gearresteerd konden worden.

Op het eerste gezicht zal dit de meeste mensen wel rechtvaardiger lijken dan het oude Tsjechische systeem, maar een ideaal immuniteitsstelsel bestaat zeker niet – het blijft een dilemma. Zowel gevallen van misbruik als gevallen waar immuniteit (vermeendelijk) onvoldoende waarborg biedt voor de vervulling van het parlementaire mandaat laten wel degelijk zien dat het immuniteitsdilemma de kern van het staatsrecht raakt en nauw verweven is met de scheiding der machten en de vorm die verschillende landen daaraan geven. Vereist legislatieve onafhankelijkheid daadwerkelijk het buiten toepassing laten van het straf(proces)recht, vanwege het gevaar van politiek gemotiveerde vervolging? Aan de andere kant, is freedom of speech binnen de kamer wel voldoende in tijden waar politiek voornamelijk in de media plaatsvindt?

Het antwoord op deze vragen hangt in niet beperkte mate af van de politieke cultuur van een land, van de stabiliteit van het politieke systeem en van de rol die de parlementariër in de maatschappij wordt geacht te spelen – een uniforme formule voor een goed immuniteitsstelsel bestaat dus niet. Wel zijn de immuniteitssystemen van veel Europese landen recentelijk gewijzigd, meestal – zoals in Tsjechië – in de vorm van een vermindering van de immuniteit. Het is niet te verwachten dat veel landen Nederland zullen nadoen en immuniteit, behalve voor uitlatingen in de kamer, zullen afschaffen. Dat is misschien ook niet wenselijk. Veelal is een vermindering van immuniteit ter bevordering van checks and balances tussen de machten echter wel toe te juichen, met name overal waar het immuniteitssysteem het buitenparlementair gedrag onevenredig beschermd. Dat is zeker het geval waar dat gedrag klaarblijkelijk geen enkel verband houdt met het mandaat en er ook geen sprake is van fumus persecutionis, de bijsmaak van politiek gemotiveerde vervolging.

Dit artikel verscheen in De Hofvijver nr. 31 d.d. 24 juni 2013.