Versterking sociale dimensie EU

Aalt Willem Heringa, directeur MI-Maastricht en hoogleraar Maastricht University

In mei 2013 zond minister Asscher een brief aan de Tweede Kamer over de sociale dimensie van de Europese Unie (EU). Hierin bepleit hij aandacht voor de sociale dimensie, maar laat ook zien hoe die sociale dimensie een beetje een ondergeschoven kindje is in vergelijking met de de economische en financiële crisis en budgettaire aspecten. In het kader van die laatste zijn er bijvoorbeeld het Europees Semester, de Fiscal Compact en het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM).

Meer specifiek bepleit Asscher dat er aandacht moet komen voor de sociale dimensie in het Europees Semester. Eerder deed minister Timmermans datzelfde in een brief over Europees optreden tegen rechtsstatelijke problemen in lidstaten. Zo zou het budgettaire Europese semester geleidelijk aan opgetuigd moeten worden als een mechanisme om van alles en nog wat aan de orde te stellen; niet alleen budget, maar ook de rechtsstaat en sociale dimensie.

De vraag is of dat passend is. Ja en vooral nee. Ja, omdat sociale dimensie en begroting uiteraard samenhangen. Nee, omdat - zoals ik ook al in de vorige Hofvijver schreef - rechtsstaat en begroting minder met elkaar te maken hebben en de koppeling tussen de twee en aan de begrotingscyclus, zullen leiden tot een primaat voor begrotingsaspecten. Want voor dat primaat is het Europees Semester opgezet, met een speciale rol voor de speciale eurocommissaris.

Ik bepleitte om een apart traject in te richten voor aspecten van de rechtsstaat. Dat pleidooi wil ik hier graag voortzetten! Ik wil pleiten voor het inrichten van een aparte rechtsstaat Europees semester die is gericht op rechtsstaat en sociale dimensie. Daar ontstaat dan het circuit dat Asscher betoogt voor het uitwisselen van 'best practices'. In dat circuit kan ook het Fundamental Rights Agency (FRA) worden ingeschakeld om de Commissie bij te staan. Idem dito kunnen nationale mensenrechtencommissies een rol krijgen toebedeeld. Daarmee ontstaat een ware nationale en Europese dialoog over rechtsstaat en sociale dimensie.

Naast het probleem van de koppeling van sociale dimensie aan de begroting komt uit de brief van Asscher een ander fundamenteel probleem naar voren. Namelijk de kwestie of de nationale lidstaten werkelijk nog in staat zijn, zoals Asscher wel lijkt te bepleiten en suggereren, om in volle vrijheid sociaal beleid te voeren. Sinds de toespraak van Cameron is de Europese Unie buitengewoon huiverig om te spreken over (meer) bevoegdheden naar de EU, specifiek in het sociale domein. Ook zien we dat veel sociale aspecten grensoverschrijdend zijn; zij zijn bijvoorbeeld gekoppeld aan het naleven van de Fiscal Compact, of door de migratie van werknemers en de verschillende beloningsniveaus in lidstaten.

De vraag is daarom of de staten echt in staat zijn - en of de burgers de lidstaten in staat achten - om op het terrein van sociale dimensie effectief op te treden. En of de werkelijkheid niet veeleer is dat de Fiscal Compact, het Europees Semester en het Stabiliteits- en Groeipact de sociale dimensie dicteren, dan wel dat migratiestromen, de interne markt en de internationale markten dat doen. Het antwoord van Asscher daarop is coördinatie en uitwisseling van 'best practices'. Vanzelfsprekend is hier niets op tegen, maar het is twijfelachtig of het effectief is om lidstaten of het recht te laten zegevieren boven de praktijk van migratie en de rol van financiële markten.

In dit verband rijst de vraag of in de in mei verschenen rapporten van eurocommissaris Rehn niet al te zeer inhoudelijke beleidsmaatregelen worden voorgeschreven aan de lidstaten. Het signaal dat daarmee wordt afgegeven is dat de nationale politiek inderdaad verbrusselt. Tegelijkertijd lijkt in het laatste rapport van Rehn van 2013 dat de drie-procentnorm enigszins wordt losgelaten, maar wel onder beding dat lidstaten doen wat de Europese Commissie voorstelt. Net hebben we weer een harde drie procentnorm, wordt deze net als destijds weer losgelaten, waardoor de Commissie meegezogen wordt in nationale sociale politieke discussies. De betrouwbaarheid van de politiek - en het vertrouwen van burgers in de politiek - zal niet bepaald toenemen als de te treffen nationale middelen niet effectief blijken te zijn en lidstaten gezien worden als ineffectief om de sociale dimensie vorm te geven. En dat risico is levensgroot nu de Commissie voorschrijft wat er te doen staat, met als tegenprestatie tijdelijke verzachting van de drie-procentnorm.

Ten slotte, blijft de rol van het recht onderbelicht in Asschers brief. Weliswaar noemt hij enkele mensenrechtenverdragen, zoals het Europees Sociaal Handvest (ESH) en het Europees Handvest, maar erg veel instrumentarium wordt niet gegeven. Asscher noemt niet de sociale grondrechten in de Nederlandse grondwet en wat die zouden kunnen en moeten betekenen. Verder pleit hij voor voortgaande ratificatie door lidstaten van het collectieve klachtenprotocol van het ESH. Hij vermeldt echter niet dat een van de problemen van het toezichthoudende comité is, zoals in een zaak tegen Griekenland bleek, dat de aan Griekenland opgelegde maatregelen leidden tot schending van het ESH. In twee eerdere bijdragen aan de Hofvijver, in het januari- en februarinummer van 2013, heb ik laten zien welke problemen ontstaan bij het juridisch implementeren en inroepen van sociale grondrechten tijdens de economische crisis en onder verdragen als de fiscal compact en het ESM. Onlangs oordeelde het Europese Hof van Justitie ook al dat het Europees Handvest niet van toepassing is op de Portugese bezuinigingsmaatregelen.

Hierbij komt dat, los van de juridische instrumenten, het Nederlandse sociale landschap lijkt te veranderen van rechten voor burgers tot zorgverlening. Van nationale rechten op geld, voorzieningen of zorg, tot gedecentraliseerde voorzieningen, zonder rechten om aanspraak te maken op het gebruik daarvan. Met wellicht als gevolg kansen op ongelijke behandeling en willekeur?

De brief van Asscher zou een vervolg moeten krijgen. Daarin moet ook een link gelegd worden tussen wat de Europese Unie kan en vermag, en wat de nationale lidstaten kunnen en vermogen. Dat vervolg moet een nationaal en Europees debat worden over sociale dimensie, sociale grondrechten, nationaal beleid, EU-competenties en internationale markten en (on)mogelijkheden. Dan wordt de samenhang zichtbaar en kan er effectiever gewerkt worden aan de sociale dimensie van het meerlagige systeem.

Over sociale grondrechten en de economische crisis organiseert het Maastricht Montesquieu Instituut een congres op 20 september 2013, in Maastricht. Verdere info op www.maastrichtuniversity.nl/mi.

Dit artikel verscheen in De Hofvijver nr. 31 d.d. 24 juni 2013.