N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Eerste Kamer als 'meesturende' hindermacht
Bert van den Braak, Parlementair Documentatie Centrum Universiteit Leiden
Vaak wordt het beeld opgeworpen dat de Eerste Kamer bij de beoordeling van wetsvoorstellen vrijwel alleen let op de wetgevingskwaliteit. Daarbij zou ook gelden dat de Eerste Kamer het 'primaat' van de Tweede Kamer erkent en zich terughoudend opstelt, om zo conflicten met de kabinet (en de Tweede Kamer) te voorkomen.
Over deze terughoudendheid en de erkenning van het primaat van de Tweede Kamer bestaat echter geen enkele consensus en opvattingen erover wisselen, zowel per partij als al naar gelang een partij in de oppositie zit of niet. In de perioden dat kabinetten vaak niet over een meerderheid beschikten in de Senaat werden louter op politieke gronden diverse wetsvoorstellen tegengehouden.
Bekende voorbeelden waren de splitsing van de meervoudige kiesdistricten in de grote steden (waartegen de liberalen bezwaren hadden) in 1891 en de Hoger-onderwijswet van het kabinet-Kuyper in 1904, waardoor studenten ook aan de VU een titel konden behalen. Ook daartegen hadden de liberalen politieke bezwaren.
Er zijn in de parlementaire geschiedenis dan ook diverse voorbeelden te vinden, waarin de Eerste Kamer zich niets of weinig gelegen liet liggen aan het primaat van de Tweede Kamer. Soms gebeurde dat met het argument dat er iets mis was met de kwaliteit van het voorstel, maar vaak was de Senaat daarover niet eensgezind en waren oppositie- en regeringsfractie het daarover niet eens.
Enkele keren stapte de meerderheid van de Senaat over ernstige bezwaren heen na politieke druk vanuit het kabinet (of vanuit de politieke leiding van de eigen partij). Dat deed zich bijvoorbeeld in 1991 voor toen de CDA-Eerste Kamerfractie uiteindelijk toch instemde met een verhoging van het huurwaardeforfait. Kabinetten waren in het algemeen wel terughoudend met het uitspreken van het 'machtswoord' in de Eerste Kamer.
Inhoudsopgave van deze pagina:
1901: Ongevallenwet
In 1900 verwierp de Eerste Kamer een wetsvoorstel van het gematigd progressief-liberale kabinet-Pierson over verplichte verzekering van (fabrieks)arbeiders tegen arbeidsongevallen. Het kabinet wilde deze verzekering laten uitvoeren door één, centrale organisatie: de Rijksverzekeringsbank. De conservatief-liberale meerderheid in de Eerste Kamer (onder wie veel werkgevers) keerden zich hiertegen en verwierp het voorstel.
Het kabinet kwam met een nieuw voorstel waarin naast aan de Rijksverzekeringsbank ook aan particuliere verzekeringskassen een rol werd toebedeeld. Een poging van de progressief liberalen in de Tweede Kamer om via amendering terug te keren naar de oorspronkelijke tekst mislukte. Het nieuwe wetsvoorstel kreeg in beide Kamers wel een meerderheid.
1923: Kiesrecht Eerste Kamer
In 1922 kwam het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck I met een voorstel om de verkiezing van de Eerste Kamer op basis van evenredige vertegenwoordiging in te voeren. De Eerste Kamer zou voortaan om de vier jaar te gelijkertijd worden gekozen door alle Statenleden. Provinciale Staten zouden bovendien bij een conflict tussen kabinet en Senaat ontbonden kunnen worden. De Eerste Kamer verwierp dit voorstel.
Het kabinet kwam met een nieuw voorstel waarbij de zittingsduur zes jaar werd, de helft van de leden om de drie jaar zou aftreden en verkiezing in vier groepen van provincies zou plaatsvinden. De mogelijkheid tot ontbinding van Provinciale Staten verdween. Dit voorstel werd wet. Pas in 1983 zou de zittingsduur van vier jaar en vernieuwing in gedeelten verdwijnen.
1960: Totowet
In 1959 sloten de protestantse partijen (ARP en CHU) bij de formatie van het kabinet-De Quay een compromis met de VVD over de invoering van de voetbaltoto. In protestantse kringen leefden daartegen veel bezwaren. Het compromis was dat de maximum te winnen prijs niet hoger zou zijn dan 50.000 gulden. Het wetsvoorstel sneuvelde in de Eerste Kamer, omdat de VVD-fractie onder leiding van Van Riel vond dat er bij meerderheid van de bevolking geen steun was voor het compromis over het beperkte prijzengeld. Een maximumprijs van f 100.000,- werd wenselijk gevonden.
Na de verwerping kwam er een aangepast wetsvoorstel met hetzelfde maximumbedrag, maar dat bedrag zou slechts tijdelijk gelden in afwachting van een definitieve wet. Dit voorstel werd wel aanvaard. In 1964 kwam er alsnog een wet die een hogere maximumprijs mogelijk maakte.
1968: huurbelasting
Het kabinet-Marijnen kwam in 1964 met een wetsvoorstel om huurders, die gemeten naar hun inkomen in een te goedkoop huurhuis woonden, extra te belasten. Deze belasting moest de doorstroming bevorderen. Er kwam daarop veel kritiek en minister Schut (kabinet-De Jong) paste het wetsvoorstel aan, onder meer door rekening te houden met aanwezigheid van kinderen in het gezin. De Tweede Kamer aanvaardde het voorstel met 82 tegen 58 stemmen.
Een half jaar later verwierp de Eerste Kamer het voorstel. Er waren 58 stemmen tegen en slechts 4 stemmen vóór. Belangrijkste bezwaar was dat de huizen waarnaar huurders moest doorstromen, ontbraken. De huurbelasting kwam er (tot dit jaar) niet.
1982 en 1986: minderheidsrecht enquête
Bij de Grondwetsherziening 1981-1983 nam de Tweede Kamer in tweede lezing een wetsvoorstel aan om een parlementaire minderheid het recht van enquête te verlenen. Daarvoor zou steun van een vijfde deel van de leden voldoende zijn. De CDA-Tweede Kamerfractie stemde unaniem vóór. In de Eerste Kamer keerde de CDA-fractie zich bij de tweede lezing echter tegen het voorstel, dat daardoor werd verworpen. CDA-woordvoerder Kaland vond dat het minderheidsrecht te veel een politiek strijdmiddel zou worden.
De Tweede Kamerleden Stoffelen (PvdA) en Van der Burg (CDA) ondernamen in 1984 een nieuwe poging. Zij legden de drempel voor de minderheid iets hoger: steun was verreist van een derde van de Eerste of Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel werd eveneens door de Tweede Kamer aangenomen. De Eerste Kamer verhinderde echter, ondanks de herhaalde wens van de Tweede Kamer, opnieuw de invoering van het minderheidsrecht enquête.
1991: Plan-Simons
Tijdens het kabinet-Lubbers III kwam PvdA-staatssecretaris Hans Simons met een plan voor een brede volksverzekering tegen ziektekosten (ter vervanging van het onderscheid ziekenfondsverzekering en particuliere verzekering). Daarvoor was nieuwe wetgeving nodig, onder meer om stapsgewijs medicijnen, kraamhulp, fysiotherapie etc. over te hevelen naar de AWBZ en om te zorgen dat particuliere verzekeraars geen burgers zouden weigeren.
In de Eerste Kamerfractie bestond het nodige verzet tegen het plan-Simons. In november 1991 vond daarom in het Torentje van premier Lubbers overleg plaats tussen premier Lubbers, de fractievoorzitters Brinkman (CDA) en Wöltgens (PvdA) en fractievoorzitter Ad Kaland (CDA Eerste Kamer). De CDA-Eerste Kamerfractie ging hierna wel akkoord met een eerste wetsvoorstel over de stelselherziening, maar bedong via een motie dat te nemen uitvoeringsmaatregelen ook door de Eerste Kamer moesten worden beoordeeld. Dit zorgde uiteindelijk voor zoveel vertraging, dat het plan van tafel ging.
1994: aansprakelijkheid bodemverontreiniging
Een wetsvoorstel van de ministers Alders en Hirsch Ballin over bestraffing van bodemverontreiniging stuitte op veel bezwaren van onder meer de Senaatsfracties van VVD en CDA. Zij meenden dat het opgenomen criterium "ernstig verwijtbaar" een te ruime mogelijkheid gaf tot vervolging van bedrijven die in het verleden de grond hadden vervuild.
Vanwege dit verzet werd een novelle ingediend waardoor de eiser voor een eventuele vervolging 'grove schuld' zou moeten bewijzen. Voor de CDA-fractie was deze tegemoetkoming voldoende, voor de VVD niet. Het afgezwakte wetsvoorstel werd echter wel aangenomen.
2000: Vorming Twentestad
In 1999 verwierp de Tweede Kamer een amendement-Van der Hoeven om het onderdeel vorming Twentestad (Enschede, Hengelo en Borne) uit de gemeentelijke herindeling Twente te halen. Het ongewijzigd wetsvoorstel werd aangenomen. In de Eerste Kamer werden ernstige bezwaren gemaakt tegen Twentestad (ook door regeringsfractie D66), vanwege het ontbreken van voldoende draagvlak bij de betrokken gemeenten en de nadelige financiële gevolgen.
Minister De Vries wijzigde op grond van dit te verwachten verzet zijn wetsvoorstel, waardoor er uiteindelijk toch geen Twentestad kwam.
2012: Ritueel slachten
In juni 2011 nam de Tweede Kamer met ruime meerderheid (116 tegen 30 stemmen) een initiatiefvoorstel-Thieme aan dat verdoving van dieren verplicht stelde bij ritueel slachten. Bezwaren uit met name islamitische en joodse kring tegen het voorstel werden minder zwaarwegend gevonden dan het dierenwelzijn.
De Eerste Kamer hechtte in meerderheid wel sterk aan die bezwaren en verwierp het wetsvoorstel, waarbij het kabinet de toezegging deed tot een convenant te komen over onbedwelmd slachten.
De vraag wat het zwaarst moest wegen: dierenwelzijn of vrijheid van godsdienst is uiteraard een politieke kwestie.
In mijn proefschrift over de Eerste Kamer schreef ik op grond van mijn bevindingen over de wetgevende activiteiten van de Senaat het volgende over de politieke rol:
"De commissie-De Koning zag in 1993 de bijzondere waarde van de Eerste Kamer in de bijdrage die zij leverde aan het wetgevingsproces. Dat werd als volgt geformuleerd:
'Zij [de Eerste Kamer, bvdb] verdiept zich in de vraag of tot wetgeving moet worden overgegaan en in de rechtsstatelijke aspecten van aan haar voorgelegde wetsvoorstellen. Voorts signaleert zij tal van onjuistheden, lacunes en slordigheden en andere sporen van haastwerk in de ontwerp-teksten, die vervolgens de Tweede Kamer door middel van een nieuw wetsvoorstel kan corrigeren'. [1]
De parlementaire geschiedenis geeft ons geen reden deze argumenten zonder meer te onderschrijven. Slechts in enkele specifieke gevallen, bij relatief onbelangrijke wetsvoorstellen - en alleen dan - kan een oordeel over de kwaliteit reden zijn om een wetsvoorstel te verwerpen.
Bij [die] beoordeling van de kwaliteit speelt bovendien mee dat deze soms moeilijk te onderscheiden is van de politieke beoordeling. Soms worden kwaliteitseisen juist en vooral aangevoerd tegen een politiek ongewenst voorstel en regelmatig is de Kamer verdeeld over de kwaliteit van een wetsvoorstel, waaruit valt af te leiden dat dit kwaliteitsoordeel niet altijd absoluut is en vooral niet onpolitiek."
(Bert van den Braak, "De Eerste Kamer. Geschiedenis, samenstelling en betekenis 1815-1995", pp. 448-449)
[1] Het bestel bijgesteld, p. 57