Elke specialist zijn eigen verlanglijstje

Het budgetrecht behoort tot de oudste en meest fundamentele rechten van het parlement. Door de toegenomen complexiteit van de overheidsfinanciën is de uitoefening van dat recht steeds ingewikkelder geworden. Onvrede over de effectiviteit van het budgetrecht bracht de Tweede Kamer eind jaren vijftig ertoe te experimenten met nieuwe vormen van begrotingsbehandeling. De Kamer hoopte hiermee zowel tijd als invloed te winnen. Al enige jaren slaagde ze er niet of ternauwernood in om de gehele begroting voor aanvang van het begrotingsjaar afgehandeld te krijgen.

Het belangrijkste wapen in dit streven was de instelling van een Algemene Begrotingscommissie (ABC).   Deze commissie moest een coördinerende rol spelen in de begrotingsbehandeling en de Kamer als geheel meer inzicht verschaffen in het onderlinge verband tussen inkomsten en voorgenomen uitgaven.

Het parlement had – ook tot ergernis van de bewindslieden– nogal eens de neiging bij de algemene financiële beschouwingen aan te dringen op vermindering van de rijksuitgaven, om vervolgens bij de afzonderlijke begrotingen juist om meer uitgaven te vragen. Elke specialist had zijn eigen verlanglijstje. De ABC diende deze wensen in het grotere begrotingskader beschouwen.

De ABC was een typisch voorbeeld van een verbetering die vanuit het instituut was uitgedacht. Het idee was zo mooi: de ABC zou een zware commissie zijn, bestaande uit zowel de financieel specialisten als de voorzitters van de fracties. Zij zouden alle financiële verlangens tegen elkaar afwegen die in de voorbereiding waren geuit in moties en amendementen, en de plenaire vergadering hierover adviseren.

Deze afstemming moest ervoor zorgen dat de fracties gezamenlijk, als Kamer, sterker tegenover het kabinet kwamen te staan; ze zouden iets van hun financieel-economische kennisachterstand inlopen en de prioritering van de uitgaven in eigen hand houden, in plaats van elkaar onderling met onverenigbare eisen te bestoken. Kritiek op het idee was er echter ook; een deel van de Kamer vreesde dat de ABC te veel verantwoordelijkheid zou gaan dragen voor de begroting en zo op de stoel van de regering ging zitten.

Of die vrees terecht was, heeft de praktijk nooit kunnen uitwijzen. De ABC functioneerde slechts één jaar, in 1967, en die ervaring is de parlementaire geschiedenis ingegaan als buitengewoon onbevredigend. Wat liep er mis? Kort gezegd kon de commissie niet los opereren van de politieke krachtsverhoudingen. De coalitiefracties hadden zich in de begrotingsbehandeling vierkant achter het financieel program van het kabinet-De Jong gesteld, dat had meegedeeld geen veranderingen in de begroting te aanvaarden.

Het trauma van de Nacht van Schmelzer hing nog als een schaduw over de begrotingsbehandeling. Tijdens die nacht, enkele maanden eerder, had een van de coalitiefracties de begroting als onvoldoende degelijk beoordeeld. Iedereen in de Kamer wist dat het totale uitgavenpeil en het dekkingsplan potentiële conflictstof opleverde. De regeringsfracties lieten zich er in deze situatie niet toe bewegen om als een ‘hof van appèl’ nog eens alle wensen af te gaan die eerder waren ingebracht.

Daar kwam bij dat op één na alle voorstellen afkomstig waren van de oppositie. Over het lot van haar voorstellen hoefde deze minderheid zich geen illusies meer te maken. Een werkelijk afwegingsproces in de ABC strandde op reeds ingenomen politieke stellingen.

Na 1967 zou de Kamer nooit meer een ABC instellen. Voor het afstemmingsprobleem vond ze uiteindelijk een oplossing in de ongeschreven regel dat bij elke wens tot verhoging van de uitgaven gelijktijdig moest worden aangegeven uit welke andere post dit gedekt kon worden, bij voorkeur uit hetzelfde begrotingshoofdstuk.

Carla Hoetink is als docent en onderzoeker politieke geschiedenis verbonden aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Zij rondt een proefschrift af over de betekenis van spelregels, tradities en praktijken in de Tweede Kamer na 1945.