Wat stond er op de Europese agenda in 2010?

De onderwerpen die het meest op de agenda stonden in 2010 vielen onder macro-economisch en buitenlands beleid. Ongeveer een derde van de formele conclusies van het Voorzitterschap waren gericht op macro-economische onderwerpen. In de eerste helft van het jaar sprak de Europese Raad veel over de Europa 2020-strategie.

De Raad droeg ook Voorzitter van Rompuy op tot het installeren van een task force gericht op vernieuwing van economisch bestuur. Tijdens de vergadering van oktober werd het plan van dit task force goedgekeurd, waarmee de discussie werd geopend voor een kleine verdragswijziging om een permanent economisch crisismanagement mechanisme in het leven te roepen. Over de inhoudelijke invulling hiervan werd voor een groot gedeelte tijdens de bijeenkomst van december overeenstemming bereikt.

Ongeveer een derde van de agenda werd ook besteed aan onderwerpen over buitenlands beleid. De poging van de EU om te komen tot een gemeenschappelijk buitenlands beleid is zichtbaar door de pogingen om verschillende buitenlandse regio’s te bespreken en door het starten van bilaterale relaties met een groot aantal strategische partners in de wereld. Zo toonde de Europese Raad haar medeleven met het Pakistaanse volk na de desastreuze overstromingen afgelopen zomer en verwelkomde de Raad het Amerikaanse verzoek om directe onderhandelingen in het Midden-Oosten vredesproces voor te zitten in september. De Europese Raad sprak in haar conclusies echter niet over de bosbranden in Rusland of de EU betrokkenheid in Afghanistan.

Natuurlijk kan men niet verwachten dat de Europese Raad de tijd en de middelen heeft om over alle vooraanstaande ontwikkelingen in de internationale betrekkingen te spreken. Desalniettemin roept een dergelijke exclusieve selectie vragen op over hoe de agenda wordt voorbereid en hoe hierover wordt besloten. Was de reactie alleen ingegeven door de hevigheid van de natuurramp of lagen er ook andere strategische motieven aan ten grondslag (in acht nemende dat de Europese Commissie aanzienlijke bedragen vrij maakte om beide landen bij te staan)? En bestaat er wellicht een verborgen tegenstrijdigheid tussen sommige onderwerpen van Europees buitenlands beleid, waardoor de EU aan de ene kant de Midden-Oosten onderhandelingen kon voorzitten, maar aan de andere kant geen gezamenlijke uitspraak kon presenteren over de betrokkenheid van de EU in Afghanistan (waardoor wel zowel de regering in Duitsland als in Nederland ten val kwam)?

Hoewel het macro-economisch en buitenlands beleid de agenda domineren en weinig ruimte overlaten voor andere onderwerpen, zijn zij ook met elkaar in concurrentie. Wanneer het ene terrein aan aandacht wint, krimpt het andere.

In 2010 is de economie het grootste van de twee geweest. De Europese Raad heeft van tevoren aangegeven tijdens welke vergadering hoeveel aandacht besteed zou worden aan macro-economische onderwerpen. Tijdens de vergadering waarin dit minder het geval was, stond het buitenlands beleid overduidelijk bovenaan de agenda. Bijvoorbeeld, de EU-Oekraïne top en de EU-Rusland top vonden eind november en begin december plaats. Desondanks werd samenwerking met deze landen niet besproken in de voorafgaande vergaderingen van de Europese Raad in oktober, maar in september, toen de aandacht voor macro-economische onderwerpen schaars was.

Vergeleken met 2009 toen de EU-leiders nog snel voor het inwerking treden van het Lissabonverdrag het eens moesten worden over de laatste onderwerpen, is het volume van de agenda van 2010 aanzienlijk kleiner. Desalniettemin werden de economische en buitenlandse onderwerpen vorig jaar alsnog besproken, evenals andere onderwerpen. Hoe kan dan deze afgenomen aandachtscapaciteit worden verklaard?

Het kan wellicht een logisch gevolg zijn van institutionele vermoeidheid. Of het kan komen doordat de EU-leiders bereid waren meer tijd te steken in binnenlandse problemen dan te kijken naar het benodigde beleid in de Europese dimensie. Of het kan komen doordat de actuele onderwerpen van dit jaar zo controversieel waren, dat er weinig ruimte overbleef voor andere belangrijke onderwerpen.

Het verdrag van Lissabon heeft formeel vastgelegd dat de Europese Raad geen wetgevende machten bezit. De praktijk wijst echter uit, dat de uitspraken van de Europese Raad zelden worden genegeerd door de Commissie, het Parlement en de Raad in haar verschillende samenstellingen.

Meestal wordt een idee eerst door de Europese Raad besproken, voordat het zich door de institutionele ladder verder naar beneden beweegt, waar uiteindelijk de formele besluitvorming plaatsvindt. Daar komt bij dat de staatshoofden normaal gesproken bijeenkomen in de vorm van een intergouvernementele conferentie om verdragswijzigingen te bewerkstelligen. In december dit jaar werd zo’n wijziging (hoewel beperkt, zoals sterk wordt benadrukt) voor het eerst in de geschiedenis ondernomen tijdens een normale Europese Raadsvergadering. De Europese Raad bewees hiermee nogmaals de grote rol die zij bezit in de machtsstructuur van de Europese Unie. Om deze reden moeten de bijeenkomsten van de Europese Raad niet worden genegeerd, maar juist goed tegen het licht worden gehouden. Ten eerste als wij kennis willen hebben van waar we staan als Europese Gemeenschap en ten tweede als we nog een zegje willen hebben in de toekomst van Europa.

Deze conclusies zijn het resultaat van onderzoek door Petya Alexandrova naar de veranderende rol van de Europese Raad bij de Europese politieke agendavorming.